合理界定投資職能 建立政府投資責任追究制度

　　對于“政府投資問責”的說法，溫家寶總理2004年3月在人大所作的《政府工作報告》中有明確的表述——他在報告中提出：“合理界定政府投資職能，加強政府投資管理，建立政府投資責任追究制度。”

　　約束政府投資堪稱 世界級難題

　　利用公共

　　資源投資

　　大量事實和數據表明，目前我國成千上萬億的投資中絕大多數的投資都是以政府為投資主體，整個過程都是在政府相關職能部門的主導下來完成的。而政府是利用國家賦予他的權力，利用公共資源在投資。

　　有沒有一個完善的機制來保證這些投資都卓有成效，如何來避免在投融資和工程招投標過程中的權力尋租，這成了保證大家未來的一個關鍵性問題。

　　用什么力量

　　約束政府

　　對于“政府投資問責”的說法，溫家寶總理2004年3月在人大所作的《政府工作報告》中有明確的表述。他在報告中提出：“合理界定政府投資職能，加強政府投資管理，建立政府投資責任追究制度。”

　　2004年7月25日，國務院對外公布《國務院關于投資體制改革的決定》，指出通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。

　　該《決定》指出，進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式。允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。

　　國務院出臺的投資體制改革方案再次重申了解決這一問題的緊迫性。該方案提出，在政府投資的監管上，在要求健全政府投資項目決策機制，進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平。同時，還明確提出：建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。

　　誰為失敗

　　項目負責

　　這一決定出臺的背景是國務院發展研究中心的一份資料：從1981年到2002年，政府投資從745.9億元增至18877.4億元，平均年增長16.6%。而政府投資失敗的項目不斷增多。

　　據媒體披露，2003年，通過對526個使用國債建設資金的城市基礎設施項目審計發現，在已建成的320個項目中，有32個項目基本沒有投入運營，18個長期處于試運營或開開停停狀態，69個已經運營的項目沒有達到當年設計生產能力。有34個項目由于管理不善、設備不合格以及工程質量缺陷等原因，存在較為嚴重的損失浪費問題。

　　誰來為這些失敗的項目負責，為什么到現在還沒有人為這些政府投資項目的損失負責？

　　但是有關的政府職能部門并沒有將溫家寶總理的精神變得具有可操作性，盡管他們做了大量的努力。

　　真正要追究有關決策官員的責任并不是一件容易的事情，有專家指出，中國目前遇到了對政府投資進行約束的難題。發改委的一位專家說，在政府投資管理體制方面，有兩個問題比較關鍵。一個是決策，一個是約束。決策應該走什么樣的程序？根據方案的精神，要解決決策的科學化和民主化問題，同時，在監督和約束方面，中共十六屆三中全會文件提出，立法部門要對預算審查和監督，這個概念如何落實？

　　從這兩個方面看，決策過程不單是行政部門的決策，不單是行政領導人的決策，而且立法部門要介入，就是人大要介入決策過程。但是從目前來看，這方面的實踐還很少。

　　不能領導

　　拍板就定

　　財政部科研所劉尚希教授在接受記者電話采訪時也建議，應當加快政府投資的立法進程，嚴密控制政府投資。他說，目前政府每年投資的規模包括預算內資金和國債大概在2000億元左右，除此之外，政府各部門以政府的名義借的錢也不是小數，所以，資金的使用必須有合法的程序。各級政府的重大投資項目應該經過各級人民代表大會審議通過，或者經過人民代表大會、人大常委會的授權。對于涉及老百姓利益的投資項目，劉尚希說，譬如城市改造，還應經過聽證程序，不能領導一拍板就定了。

　　另外在兩會期間，也有人大代表提出，要限制政府的自由裁量權，由政府投資的重大項目都要進行信息公開、專家論證，并特別要讓人大進行充分審議，使官員“無權可用”；同時，要使問責的對象和主體分離，包括土地征用費這樣巨額的財政預算，也要納入人大的監督范圍內，使官員“無錢可花”。

　　地方法規

　　難見成效

　　目前已經有很多地方出臺了政府投資管理方面的地方性法規。比如深圳2000年就出臺了《政府投資管理條例》，珠海，鄭州也都有相關的法規。從這些法規的內容來看，對于政府部門、建設單位和中介機構，明顯因為違反程序或者法律法規而導致的責任事故或者投資失誤，都有明確的說法。比如珠海就規定對此類行為，“責令限期糾正，依法追究部門主要負責人和直接責任人的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但是，對于上述專家提到的符合程序，而又導致失誤的投資項目如何問責，均沒有明確的規定。

　　“很多問題可能表現在投資體制上，但是在問題背后，是政府體制、干部體制問題。實際上，投資體制背后是一系列各個方面的制度，各個方面的政策，圍繞投資形成的某種制度或者是運行體系。”一位研究者說。

　　如何約束政府投資，不但在中國沒有能夠很好的解決，而且是一個世界級難題，在國外也并沒有好的解決辦法。從國外的經驗看，對于政府官員工作失誤造成的損失，責任追究是非常嚴厲的，比如英國的法律一度是要求官員賠償的。但是，2002年，英國宣布取消了這樣的法律。這里面有兩個主要原因。一個就是賠不起，另外一個就是法律程序繁復，很難認證。這也導致了很高的問責成本。“可能打官司花的錢比損失的錢還多。在法律上不太容易做。而在目前的中國，連打官司的可能性都不大。

　　有人士指出，沒有約束的投資就如同賭博，后果很難預測。

　　警惕成為

　　圈錢游戲

　　2003年4月，重慶良華房地產公司總經理包天華帶著從墊江貸來的400萬元到秀山縣，包下了當地最豪華的酒店套房，此時，他是秀山縣委和縣政府的紅人，因為他要在秀山投資兩個億搞鳳翔商業城的開發。這是該縣目前最大的一個房地產項目。

　　而隨后，在沒有進行開發的情況下，包天華卻通過不足兩百萬元的費用打通了秀山所有的關節，通過出售樓花的方式，從秀山縣套走了1000多萬元的現金。但是直到最近，當地政府才后悔莫及，因為就是這一項目讓秀山縣政府多次成為被告，而且面臨一個不可收拾的局面。

　　在江北也有一條路，投資約7億元人民幣，但是當工程完工后卻有29家企業至今不能收回欠賬。目前一個普遍的現象是，在對一個工程的招投標及其以后的層層分包中，有不少企業的投入無法收回。而被圈地的農民的境遇就更為悲慘，在近郊某區，有幾千農民連幾年前高速公路占地的補償費用都還沒有拿到。

　　有業內人士透露，通過政府投資項目來套錢的事情在重慶并不鮮見，除了套取個人和中小企業的資金，目前還有一個通行的做法是套銀行。在拿到一個項目后，以項目為抵押向當地的銀行貸款，貸出之后，首先扣出自己的投資，如果項目可以賺錢，那么銀行的貸款就可以收回，否則，就通過一些非常規的方式來讓銀行的貸款變成呆賬。

　　記者雖然幾經輾轉，但是仍然沒有能夠查到重慶市各大銀行近幾年核銷的不良貸款，但是重慶市農業銀行一資深人士指出，這絕對是一個驚人的數字。從全國來看，1997年以來，國家先后采取向國有銀行注入2700億元資本金，剝離1.4萬億元不良貸款，向中國銀行和建設銀行注資450億美元和再度剝離中建兩行2787億元可疑類不良資產，以央行票據或八年無息再貸款形式，按50%兌付3萬多家農村信用社不良資產。加上歷年對地方金融風險和非銀行金融機構的處置，估計總成本在萬億元以上，以此確保銀行體系不發生系統性風潮。業內分析，這上萬億不良貸款中，有一半以上是因為政府投資或者政府干預投資造成的。

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