穩(wěn)健政策實行不會一蹴而就 要以推進改革為轉(zhuǎn)向

　　高培勇

　　2004年度中央經(jīng)濟工作會議，適時作出了2005年實行穩(wěn)健財政政策的決策。穩(wěn)健財政政策的實行不會一蹴而就，而要經(jīng)歷一個漸進過程。在這一過程中，推進改革將是其所可能采取的所有舉措的一條主線。其中，稅制改革、社會保障制度改革和農(nóng)村改革，又是它所應(yīng)著力推進的重點改革項目。

　　一旦將推進改革同穩(wěn)健的財政政策聯(lián)系起來，并以推進改革為主線來整合有關(guān)穩(wěn)健財政政策的一系列舉措安排，穩(wěn)健的財政政策將會極大地沖破各種主客觀因素的約束而獲得一片新天地。可以納入這一視野的舉措，至少有如下幾個“瓶頸”項目：以稅收高增長收入為稅制改革埋單

　　新一輪稅制改革的必要性早已得到比較明晰的論證，目前的主要任務(wù)，是采取適當?shù)呐e措使其盡可能快地全面啟動起來。

　　歸結(jié)起來，制約新一輪稅制改革啟動的原因，原來主要是“收入震蕩”——擔(dān)心稅收收入因此而減少。近期，又增加了“逆向調(diào)節(jié)”——擔(dān)心已經(jīng)過熱的固定資產(chǎn)投資因稅收減收而呈現(xiàn)更熱的勢頭。故而，如何且能否破解這兩大難題，是盡快啟動新一輪稅制改革的關(guān)鍵所在。

　　先看所謂“收入震蕩”。擬議中的稅制改革方案無疑是以財政上的減收為代價的。而且，根據(jù)初步測算，僅僅增值稅和企業(yè)所得稅兩個稅種的改革，就涉及2000億元上下的減收。如此規(guī)模的成本，在財政日子并不寬裕、方方面面亟待投入的條件下，自然會使人們變得格外謹慎。問題是，因財政減收的擔(dān)憂而擱置擬議進行的稅制改革，終歸不是長久之事。

　　持續(xù)了數(shù)年的稅收高增長，目前已經(jīng)到了巔峰階段。在以往，我們一直用所謂“三因素”論來解釋導(dǎo)致高增長的原因——經(jīng)濟增長、政策調(diào)整和加強征管。2004年的情形雖有些變化——政策調(diào)整因素為物價上漲所替代了，但仍是三個因素支撐了稅收的增長勢頭。在三因素中，除了經(jīng)濟增長尚可掌握之外，其余的兩個因素絕對是不可持續(xù)的。且不說物價上漲具有周期性，單就加強征管而言，根據(jù)國家稅務(wù)總局的測算，從1994年實行現(xiàn)行稅制之時至今，它已提升了稅收實際征收率大約20個百分點。不過，稅收實際征收率的提升，終歸有個限度，由1994年的50%多一點提升至目前的70%上下，再往前走，它的空間已經(jīng)變小，收益遞減規(guī)律肯定會產(chǎn)生作用。

　　既然目前正是稅收收入增幅最大的時期，倘不在此時作出相應(yīng)安排，稅收高增長將肯定引發(fā)政府支出的不適當膨脹，那么，一個可行的選擇就是：抓住眼下的收入增長“旺季”，將超預(yù)算增長的稅收用于啟動新一輪稅制改革。

　　再來看所謂“逆向調(diào)節(jié)”。按常理講，須付出減收成本的新一輪稅制改革方案的實施，其所產(chǎn)生的效應(yīng)是擴張性的。實施它，特別是在目前實施它，顯然同穩(wěn)健財政政策的初衷相悖。

　　以減收為代價的新一輪稅制改革固然會產(chǎn)生擴張效應(yīng)，但平衡預(yù)算的基本原理告訴我們，減稅和增支，都可帶來財政的擴張性效應(yīng)。兩相比較，后者的擴張效應(yīng)肯定比前者來得大。所以，利用稅收收入高增長所帶來的收入增量為啟動新一輪稅制改革埋單，就是一個同穩(wěn)健的財政政策相協(xié)調(diào)的“正向調(diào)節(jié)”之舉。財政是制約社會保障制度改革的主要因素

　　在中國的改革中，社會保障制度的改革已經(jīng)成為一個實實在在的“瓶頸”項目。諸如國有企業(yè)改革、農(nóng)村改革、金融改革、就業(yè)和再就業(yè)制度改革等等，在相當程度上，都有賴于社會保障制度改革的先行到位。

　　但是，社會保障制度的改革，尤其是社會保障制度改革目標的基本到位，要花大錢。作為社會公共需要的一個重要領(lǐng)域，能夠惠及全體社會成員的社會保障制度的建立，當然要靠政府的推動并通過納入公共財政的收支體系來維系它的運轉(zhuǎn)。要做到這一層，財政必須為此承擔(dān)較之眼下更多的責(zé)任。歸結(jié)起來，也就是財政要為此多拿錢。主要出于錢的方面的制約，對于它的改革進程便不得不相應(yīng)放慢，對其改革目標的期望值也不得不相應(yīng)調(diào)低。

　　鑒于財政方面的制約是障礙社會保障制度改革的主要因素，在實行穩(wěn)健的財政政策實踐中，騰出一部分精力來推動社會保障制度的改革，花費一部分代價來提升社會保障制度改革目標的層次，也是一件情理之中的事情。而且，同樣的道理，花在支持社會保障制度改革等改革事項上的“錢”，較之花在其他政府支出上的“錢”所帶來的擴張性效應(yīng)要小。在當前的形勢下，它同穩(wěn)健財政政策致力的方向是一致的。乘穩(wěn)健財政政策列車推進農(nóng)村改革

　　在“五個統(tǒng)籌”中，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展處于極為重要的位置。新一屆政府組建以來，農(nóng)村改革一直被放在首位。

　　中國的城鄉(xiāng)差距本來就較嚴重，改革前期雖曾有過一段差別縮小的日子，但近些年又呈現(xiàn)擴大的趨勢。占到全國總?cè)丝?4%的農(nóng)民，不僅在人均可支配收入上遠遠低于城鎮(zhèn)居民，而且，還要承受一系列的不公平待遇——不能和城鎮(zhèn)居民享受同等的公共物品或服務(wù)，卻要比城鎮(zhèn)居民繳納更多的稅費。從財政的角度給農(nóng)民以國民待遇，并且由此入手解決“三農(nóng)”問題，不管從哪個角度看，都是政府應(yīng)當做且必須早些做的事情。

　　令人欣喜的是，在推進農(nóng)村改革方面，2004年以來的進展頗為迅速。繼宣布一次性取消除煙葉之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并在三至五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅之后，最近又出現(xiàn)了加快取消農(nóng)業(yè)稅的良好勢頭。而且，在財政支出領(lǐng)域給農(nóng)民的諸如計劃生育獎勵扶助制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度試點也啟動。所有這些，都是在財政付出了相當?shù)拇鷥r，并且，稅收收入高增長的支撐又使得這種代價的付出成為可能的背景下發(fā)生的。

　　現(xiàn)在的任務(wù)，就是乘勢而上，搭乘穩(wěn)健的財政政策這列難得的火車，全面而系統(tǒng)地推進農(nóng)村改革，將其引向更深層次。無需贅言，它所帶給我們的收益亦是雙重的：農(nóng)村改革目標的實現(xiàn)和穩(wěn)健財政政策目標的實現(xiàn)。(作者為中國社科院財貿(mào)所副所長)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風(fēng)采，盡在新浪財經(jīng)新評談頻道，歡迎訪問新浪財經(jīng)新評談頻道。