農村稅費改革遭遇難題

　　吳仲斌

　　從“減輕”農民負擔看，現行農村稅費改革成效顯著。但是，從村集體財務、農村中小學財務、地方政府財務特別是鄉鎮政府財務等看，農村稅費改革卻不盡如人意，許多鄉鎮捉襟見肘，成為典型的“吃飯財政”，有的連“吃飯”都難以保證，運轉困難，新矛盾凸現。之所以如此，究其原因在于，農村稅費改革面臨以下難題：

　　一、公共收入(財權)關系未澄清

　　1、公共收入的形式。

　　(1)涉農稅收。農村稅費改革取消屠宰稅，取消除煙葉外的農業特產稅，調整并逐步取消農業稅牧業稅。耕地占用稅是在占用耕地時一次性收取，它本質上是土地使用權的價格，而不是稅。因此，按這種趨勢，現在的農業將基本不存在什么稅收。但是，農業到底是走向一個“免稅區”，還是一個“稅收優惠區”，抑或是應該建立與城區相統一的稅制，理論上沒有說清楚，實踐中更是存而不論，也沒有一個明確的說法。

　　(2)涉農收費。農村稅費改革對涉農收費項目如行政性收費、事業性收費、經營性收費等，實行公示、明碼標價，統一規定收費項目、標準、依據，取得了很好的效果。但是，取消“三提”，代之以農業稅附加，并實行村財鄉管，盡管強化了管理，卻違反了“費”的經濟屬性，因為村集體是群眾性的自治組織，不是一級政府，其管理及提取的標準應當由村民大會民主決定。取消統一規定的勞動積累工和義務工，村范圍內籌資籌勞實行“一事一議”，盡管回歸了其經濟屬性，但在操作管理上存在問題。

　　2、公共收入的歸屬與管理。

　　(1)各級次政府間收入權限的劃分。部分地區進行“省直管縣”的試點，部分地區推行“鄉財縣管鄉用”。這些改革措施有其效果，但仍只是一種行政性的的調整，從法制角度看，稅收與稅權的劃分基本沒有變化，并沒有根本觸動財政收入體制。

　　(2)鄉鎮政府與集體間收入權限的劃分。通過“鄉管村財”等方式理順鄉鎮政府與村集體的財政關系，但同時帶來的問題是，逐步取消農業稅意味著同時逐步取消依附在農業稅上農業稅附加的“村財鄉管”的機制，這其實是要求提高農業稅附加的自治成分。但不繼續理順農村公共分配關系，鄉鎮政府與集體間收入權限的劃分將面臨新的問題。

　　二、公共支出責任(事權)未理順

　　1、政府與市場的支出責任。改革后，行政單位依然沒能提供更好、更多的地方公共商品，如維持農村社會治安、制定城鎮發展規劃、進行鄉村基本建設和農村社會保障體系建設、為農民和鄉鎮企業的生產提供咨詢培訓服務等。

　　2、各級政府(縱向)的支出責任。農村稅費改革以來，盡管中央、省級政府開始逐漸承擔較大的支出責任，但是，中央、省級政府、省以下地方各級政府到底各自應該承擔多大比例的責任，依然模糊不清，并沒有相關的制度或法律予以明確的界定，或者說，選擇權或自由裁量權依然掌握在中央政府手中。

　　3、各政府部門(橫向)的支出責任。改革以來，盡管許多地方行政機構特別是鄉鎮行政機構改革不再強調上下對口，進行了精簡；對于事業單位，按照“大農業”和社會化服務的要求，將職能相近與服務領域相同的機構逐步加以合并，綜合設置。但實際上并能改變政府職能在部門之間權力爭相行使、責任相互推諉的問題。

　　三、公共預算未能平衡

　　1、縣鄉鎮財政平衡問題。盡管通過減人、減事、增收等多種途徑減輕財政支出壓力，但解決“人到哪里去”的辦法多是以“提職提薪”為條件提前退休、退養，養人的負擔并未減輕。許多縣仍然存在財力缺口，縣財政不堪重負，無力向鄉鎮增加轉移支付，鄉鎮運轉困難。針對稅費改革對縣鄉財政收入的影響，除了增加中央和省級財政對縣鄉財政的專項轉移支付予以補充，改革并沒有根本觸動我國的財政體制。許多縣與鄉鎮財政預算平衡困難，是典型的“吃飯財政”，根本談不上搞建設。

　　2、村集體財務問題。改革后，雖然通過減并村組，村級財務、賬務雙代管制度，村干部工資由農業稅附加予以保障，壓縮了各項開支，村級組織能正常運轉。但它是建立在對村級債務“存而不論”，或者說是沒有為村債務提供有效的解決渠道的基礎上的。各村雖然加大了村級債務化解的力度，但許多村沒有集體經濟或集體經濟很弱，或者村組集體經濟發展無后勁，村級大部分債權為呆債、壞債。

　　3、農村中小學財務問題。取消教育集資，教師工資由縣財政統一發放，教師工資有了保障。但實行“一費制”，收費標準較低，中央和省級財政專項轉移支付以及縣鄉財政安排的公用經費很少或根本沒有，收費成為學校公用經費的惟一來源，農村中小學因公用運轉經費不足導致正常運轉比較困難。此外，學校“普九”所欠債務問題與村級債務問題相似，沒有有效的償還渠道。

　　四、公共決策機制未受到重視

　　1、基層民主問題。基層民主在財政上體現為公共品的預算決策機制應該是自下而上、農民有權監督預算的執行和決算結果。而在我國農村卻與此不符：

　　(1)鄉鎮財政預算中缺乏民主。鄉鎮范圍的公共商品，其受益在鄉鎮，決策權也應在鄉鎮一級，準確地說應由農民決策，但農村稅費改革沒有改變上級政府代替鄉鎮政府決策、鄉鎮政府代替村委會決策、鄉鎮政府和村委會代替農民決策、不問農民需要不需要的現狀。

　　(2)村財務預算中缺乏民主。村委會是農民的社區自治組織，村財務和村組織應由村民決定，村主任由村民選舉。而村主任的產生及其“財權” 實際上不是由選舉人決定，而是由鄉鎮政府決定。這說明，政府并沒有把村莊看作是村民自治組織，而是當作鄉鎮政府的派出機構來管理。“費改稅”將“三提留”變為“農業稅附加”，剝奪了農民的決策權。

　　(3)預算執行與決算監督中缺乏民主。從監督角度看，資金收支的執行過程和結果不向同級人民代表大會或村民報告，缺乏社會監督，農民未能公共決策過程中行使監督的權利。

　　2、法制問題。市場經濟是法制經濟，法律是政府主體和市場主體都必須遵守的行動準則。但實際上，政府的很多行為沒有法律依據或與法律相抵觸，農村稅費改革也沒有為其提供一個法制框架或依據。

　　(1)公共支出決策機制中的法制問題。按照預算法的規定，我國的預算管理體制是實行分級預算，本級政府預算由本級政府編制，由本級政府轄區內的人民經民主程序決定。改革后，除村范圍內公共支出實行“一事一議”外，其他鄉村公共支出幾乎依然都沒有遵循預算法或預算法沒有具體規定，典型的如義務教育，依然是上級政府決策，下級政府出錢，本級政府轄區內的人民沒有發言權。

　　(2)公共機構設置中的法制問題。各地改革通過定職能、定機構、定編制和領導人數，精簡了機構和人員，但各自為戰，缺乏統一的法律規范。

　　凡此種種，農村稅費改革改革尚未解決的諸多深層次問題表明，政府公共收入總是和政府公共支出聯系在一起的，因而農村稅費改革就不僅僅是政府公共收入的改革，還是政府公共支出的改革和政府公共管理方式的改革。

　　(作者單位：農業部農村經濟研究中心)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談頻道，歡迎訪問新浪財經新評談頻道。