世界遺產(chǎn)不是搖錢樹 門票漲價(jià)侵犯公眾利益

　　北京大學(xué)世界遺產(chǎn)研究中心主任謝凝高教授和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心研究員張曉呼吁

　　世界遺產(chǎn)不是“搖錢樹”

　　本報(bào)記者　倪光輝

　　門票收入成為一些比較著名的世界遺產(chǎn)地最大和最直接的經(jīng)濟(jì)收入

　　記者：如何看待目前我們景區(qū)的門票收入和門票價(jià)格？

　　張曉：據(jù)我了解，在國(guó)內(nèi)比較著名的世界遺產(chǎn)地和風(fēng)景名勝區(qū)，門票收入已成為最大和最直接的經(jīng)濟(jì)收入。一些集世界遺產(chǎn)地和國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)于一身的景區(qū)，門票收入占其總收入的比例達(dá)到50%以上，個(gè)別甚至高達(dá)90%以上(表①)。

　　世界遺產(chǎn)和國(guó)家遺產(chǎn)資源具有與一般經(jīng)濟(jì)性資源不同的特殊性，是保護(hù)性資源，同時(shí)也是典型的公共資源，應(yīng)為全體人民享有。作為公共資源，景點(diǎn)門票定價(jià)的基礎(chǔ)不是依據(jù)開發(fā)、保護(hù)、管理資源的需要，而只能根據(jù)國(guó)民的平均收入水平。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，一張門票的平均價(jià)格接近我國(guó)人均GDP的1%。這一比例至少是其他國(guó)家的10倍以上(表③)。大部分遺產(chǎn)地的門票趨向高額化、市場(chǎng)化、貴族化，改變了遺產(chǎn)資源的公共性質(zhì)。

　　有些遺產(chǎn)地的門票收入被納入地方財(cái)政收入和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入

　　記者：在我國(guó)，對(duì)世界遺產(chǎn)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)的管理實(shí)行何種體制？為什么那么多景區(qū)都在說自己經(jīng)費(fèi)緊張？

　　謝凝高：我國(guó)對(duì)自然遺產(chǎn)的管理職能屬于建設(shè)部，對(duì)文化遺產(chǎn)的管理職能則屬于文化部、文物局等。以全國(guó)177個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為例，中央一級(jí)管理單位是建設(shè)部城建司風(fēng)景處，但主要管理權(quán)力都下放到了地方政府。

　　由地方政府實(shí)行景區(qū)管理有很大的局限：一是地方政府考慮從自身利益出發(fā)比較多；二是部分世界遺產(chǎn)是由較低級(jí)別的區(qū)縣(市)政府管理，凌駕于這些管理處的機(jī)構(gòu)太多。例如，張家界一個(gè)區(qū)級(jí)管理的景點(diǎn)中就“駐扎”著30多個(gè)上級(jí)單位。有的地方政府每年向風(fēng)景區(qū)要幾千萬元，也迫使風(fēng)景區(qū)提高門票價(jià)格，擴(kuò)大商業(yè)開發(fā)規(guī)模。此外，我國(guó)177個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，國(guó)家每年只撥款1000萬元。一些風(fēng)景名勝區(qū)只好賣門票，用門票收入補(bǔ)貼管理費(fèi)用。

　　記者：分權(quán)管理體制對(duì)自然文化遺產(chǎn)和風(fēng)景區(qū)的破壞主要在哪方面？

　　張曉：在這種分權(quán)管理體制下，國(guó)家只給政策、不給經(jīng)費(fèi)，靠門票收入自收自養(yǎng)的世界遺產(chǎn)地和風(fēng)景區(qū)非常普遍；而地方政府、景點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)則對(duì)門票收入有著更高期望。有些遺產(chǎn)地還將部分門票收入納入地方財(cái)政收入和企業(yè)(甚至上市公司)的經(jīng)營(yíng)收入(表②)。以黃山、峨嵋山為例，其門票收入的50%被作為上市公司的經(jīng)營(yíng)收入。

　　謝凝高：目前，對(duì)我國(guó)自然文化遺產(chǎn)和風(fēng)景區(qū)構(gòu)成的最大威脅是失控的旅游開發(fā)，尤其是錯(cuò)位的、超載的旅游開發(fā)。這已造成國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)和世界遺產(chǎn)地有史以來最嚴(yán)重的破壞，不少風(fēng)景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化，自然度、美感度和靈感度嚴(yán)重下降，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到空前破壞。

　　門票漲價(jià)，深層次上是某些政府部門和管理機(jī)構(gòu)侵犯了公眾利益

　　記者：這次北京市6處世界遺產(chǎn)景點(diǎn)門票調(diào)價(jià)為什么會(huì)鬧得如此沸沸揚(yáng)揚(yáng)？

　　張曉：6處世界遺產(chǎn)門票漲價(jià)，在我看來，就是進(jìn)一步改變世界遺產(chǎn)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝的公共性質(zhì)，將國(guó)家和政府對(duì)于公共資源的保護(hù)責(zé)任“合理合法地”轉(zhuǎn)移給公眾。表面看來是一些遺產(chǎn)地和風(fēng)景區(qū)門票收取過高，深層次上則是某些政府部門和管理機(jī)構(gòu)侵犯了公眾利益———這種制度安排的直接結(jié)果給公眾參觀世界遺產(chǎn)地和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)置了高門檻。

　　要在理順管理體制的同時(shí)，對(duì)世界遺產(chǎn)和風(fēng)景資源進(jìn)行立法保護(hù)

　　記者：那么，該如何保護(hù)這些世界遺產(chǎn)呢？什么工作最為緊要？

　　謝凝高：理論上，保護(hù)世界遺產(chǎn)就是要保護(hù)其真實(shí)性、完整性，不改變其地貌、水系、生態(tài)，等等。這應(yīng)成為我國(guó)世界遺產(chǎn)和風(fēng)景區(qū)管理的標(biāo)準(zhǔn)。在許多國(guó)家，世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的管理均從保護(hù)出發(fā)，不修建索道，盡可能少修公路，重要景區(qū)、景點(diǎn)限量游覽。在我國(guó)，保護(hù)自然文化遺產(chǎn)的立法滯后于開發(fā)資源的行為。這導(dǎo)致一些地方拿著開發(fā)區(qū)的政策來套風(fēng)景區(qū)、遺產(chǎn)地的開發(fā)。遺產(chǎn)的保護(hù)、利用應(yīng)以科學(xué)決策為基礎(chǔ)，而我們卻往往由某些決策者主觀說了算。

　　張曉：造成目前狀況最主要的原因是認(rèn)識(shí)不到位，沒有相關(guān)方面的立法。我國(guó)目前尚未出臺(tái)《世界遺產(chǎn)法》、《公園法》或《風(fēng)景名勝法》，對(duì)世界遺產(chǎn)和國(guó)家遺產(chǎn)的公共資源性質(zhì)沒有明確規(guī)定。現(xiàn)行《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》是1985年制定的，至今尚未去掉“暫行”二字。

　　記者：您對(duì)我國(guó)的遺產(chǎn)和風(fēng)景資源管理體制改革有哪些建議？

　　謝凝高：首先需要解決一個(gè)定位問題。世界遺產(chǎn)不能片面地定位于第三產(chǎn)業(yè)的旅游資源，也不是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。世界遺產(chǎn)公約是一個(gè)“保護(hù)公約”，而不是“開發(fā)公約”。不應(yīng)將保護(hù)性遺產(chǎn)、社會(huì)公益性遺產(chǎn)變成少數(shù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)資源。對(duì)文化和自然遺產(chǎn)，管理者只有照看、維護(hù)的義務(wù)，沒有隨意支配的權(quán)利。

　　世界遺產(chǎn)保護(hù)確實(shí)需要財(cái)力保證。我建議以保護(hù)為前提，按功能分區(qū)的原則對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行分區(qū)保護(hù)利用。遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)追求精神文化效益，區(qū)外則以經(jīng)濟(jì)效益為主，以達(dá)到一種良性循環(huán)。國(guó)家應(yīng)建立國(guó)家遺產(chǎn)管理局，直接管理國(guó)家級(jí)自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)及自然文化遺產(chǎn)。在理順管理體制的同時(shí)，對(duì)國(guó)家遺產(chǎn)進(jìn)行立法保護(hù)。

　　張曉：我建議首先選擇一部分珍貴的、重要的、極具代表性的世界遺產(chǎn)地和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，改分權(quán)管理體制為中央集中管理，至少要集中到省(市)級(jí)。同時(shí)，以國(guó)家立法的形式確定世界遺產(chǎn)和國(guó)家級(jí)保護(hù)地(包括風(fēng)景區(qū)、保護(hù)區(qū)等)的性質(zhì)和進(jìn)入退出機(jī)制，規(guī)定國(guó)家主管部門及其行政職責(zé)，明確遺產(chǎn)資源和風(fēng)景資源保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)的財(cái)政渠道等。

　　在遺產(chǎn)地和風(fēng)景區(qū)的管理體制和門票政策發(fā)生根本性改變之前，建議政府加強(qiáng)對(duì)門票收入使用的監(jiān)管，確保門票只能作為資源保護(hù)費(fèi)用的補(bǔ)充。

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