加大區域發展中的財政政策力度

　　落實中央經濟工作會議精神

　　最近召開的中央經濟工作會議進一步提出了“促進東中西互動、優勢互補，實現各地區共同發展”。這是全面建設小康社會和完善社會主義市場經濟體制的重大舉措。從當前區域經濟的發展特點看，解決地區經濟間的發展差距問題，是一項長期艱巨的任務，單純依靠市場或是政府的作用都是難以解決的。其基本思路應是在以市場調節為基礎的前提下，充分 發揮政府特別是中央政府的主導作用。中央政府的作用應主要致力于市場發育不完善以及市場難以發揮作用的領域，從區域統籌的角度看，政府調控的重點應更多地致力于西部大開發上。其原因在于西部地區發展的重點領域從很大程度上都屬于政府應提供公共產品(或準公共產品)的范疇。

　　加大財政政策對落后地區的支持力度，建立規范的財政地區性補償制度

　　財政政策的再分配、社會穩定職能決定了其在縮小地區差距促進區域經濟統籌發展過程中發揮著非常重要的作用。具體表現在：通過轉移支付政策，對地區間收入進行再分配，均衡不同地區的財力；通過政府投資于公共基礎設施建設，并與私人投資互補，促進落后地區的經濟增長；通過稅收政策，一方面可以增加政府的總體財政收入，增強其公共支出的能力，另一方面，還可以通過稅收減免、稅制的一些調整，來制定有利于落后地區發展的稅收政策取向。總體來說，財政政策的作用就是在市場力量驅使落后地區資金外流的情況下，通過政府的力量促使不同形式的財政資金流入落后地區，通過財政的地區性補償制度來保證落后地區發展的基本需要。

　　1、 加大對落后地區的轉移支付力度

　　針對我國轉移支付的現狀，急需完善、修訂當前的轉移支付政策，其內容具體包括：

　　(1) 改基數法為更符合不同地區實際的因素法。因素法是轉移支付制度真正發揮作用的一個基點，它既可以降低各地區對中央討價還價的成本，又可以提高轉移支付政策的科學性。事實上，改當前的基數法為因素法的觀點已討論很多，而且技術上的準備也可以說相對較為充分，所以建議加快這一改革步伐。

　　(2) 規范合并轉移支付的種類和形式。根據均等化和非均等化的特點，將多種形式的轉移支付分為一般性稅收返還和均等化的轉移支付兩部分。具體內容包括：①在合并規范的基礎上逐漸降低一般性稅收返還的比重。將體制補助、體制上解、結算補助中的定額結算部分并入稅收返還，并在此基礎上，適當降低原來稅收返還的數額。與此同時，在稅收返還過程中進行結構調整，減少對體制上解地區的稅收增量返還，增加體制補助地區的稅收增量返還。②逐步提高過渡期均等化轉移支付規模，突出轉移支付的均等化功能。均等化的轉移支付作為一種既順應市場經濟發展又符合世貿組織要求的政策手段，根據中央財力的水平，加大中央政府的投入規模是非常必要的。為此，建議均等化的轉移支付規模應以“兩稅”的增量為基數，按照一定比例進行提取，并將提高均等化轉移支付規模制度化。③規范專項撥款辦法。科學界定中央與地方政府間的事權和財權范圍，屬于中央事權的中央負責，屬于中央與地方共同事權的，按照各自負擔的比例分別承擔撥款資金，與此同時，逐步引入“因素法”核定專項撥款額，有條件的專項撥款應適當考慮落后地區與發達地區的財力差異的客觀實際。④建議以一種新型的符合市場經濟運行的方式來取代對口支援方式，即在總結對口支援的經驗的基礎上，以因素法為依據，試行地區間財政橫向轉移支付。

　　(3) 建立省以下的轉移支付制度，發揮各級政府在區域經濟統籌發展中的作用。于我國的地區差距并不是簡單存在于東西部的地帶間，事實上東部也有落后地區，而且一個省內部也存在較大的地區差距。在這種客觀現實條件下，隨著公共財政的逐步建立、分稅制的不斷完善，建立完整的省以下的轉移支付制度就顯得非常迫切。

　　2、 成立專門的“西部落后地區發展基金”。

　　借鑒國外巴西建立的亞馬遜基金、歐盟的區域發展基金等方式，建議成立專門的“西部落后地區發展基金”，基金來源包括：(1)將現有較為分散的“支持不發達地區發展基金”、“少數民族貧困地區溫飽基金”等各種用于中西部落后地區的財政扶貧資金集中起來；(2)在盡量不與現有的不允許地方政府發債的法律條文沖突的情況下，發行由政府擔保的西部發展債券來籌集部分資金；(3)將各省市原來用于對口支援的資金集中起來。基金的運用包括用于西部地區基礎設施建設和重點產業發展的補貼，對貧困戶的“扶貧開發補貼”等。在基金的管理上，不論用于何種性質的資金都要由政府部門組織中介審計機構定期或不定期地進行審查，對資金的投向、用途進行跟蹤。一旦被挪用或變相改變用途，必須追究主要領導及有關人員的法律責任，真正做到有法必依，違法必究。

　　3、 給予一定的稅收政策傾斜

　　(1) 加大有關農業稅制的改革力度，對促進落后地區的發展有積極的作用。為了減輕農民負擔，鼓勵農民種糧積極性，中央已經決定農業稅稅率每年降低一個百分點，五年內取消農業稅。此外，還取消了農業特產稅(煙葉除外)。據初步估算，農業稅制改革大致可以減輕農民負擔120多億元，這對縮小城鄉間的收入差距雖然作用有限，但是對改善農業發展的外部環境有較深遠的意義。目前關鍵的問題是如何落實中央的政策，對落后地區由于減免農業稅而減少的財政收入，一方面，中央應加大轉移支付力度；另一方面，還應加快縣級以下基層政府機構的改革來實現減員增效。否則，農業稅的減免難以落到實處。此外，考慮到西部農業比重大，而與其它行業相比，從事與農產品相關的產業發展具有風險大、投資大、利潤低的特點，還應適當降低與農產品相關的增值稅稅率。

　　(2) 制定一些吸引外資和內資投資于西部的稅收優惠政策。盡管西部有其自身發展的一些資源優勢，但是由于它深處內陸，交通、信息等環境不甚便利，在這種條件下，專門制定一些稅收優惠政策，吸引外資和國內發達地區的國內資金投資西部是必要的。

　　金融政策：以政策性金融為主導，同時鼓勵多種商業性金融為落后地區發展提供資金支持

　　1、 充分發揮政策性金融對落后地區的長期資金支持

　　從政策性金融的運行范圍看，落后地區屬于金融體系不愿意主動提供資金的領域，而且市場化程度越深入，商業性金融對落后地區的支持越弱化，借助政策性金融來促進落后地區基礎產業和基礎設施的發展就成為一種必須。

　　從政策性金融的主要投資領域看，主要是符合政府產業政策或區域發展戰略規劃但商業性金融又不愿或無力投資的基礎產業、農業、中小企業以及邊遠落后地區。但是受發展中國家財力的限制，這些國家更傾向于向國民經濟的基礎性產業給予更多的財力支持，而發達國家一般側重于對農業的支持。當前我國政策性金融體系以國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行為主要組成部分，其投資側重點既包括落后地區基礎設施的開發、也包括農業的發展。中西部落后地區開發是一項長期艱巨的任務，我們建議：(1)成立專門的支持中西部落后地區發展的開發性銀行或中長期信貸銀行為中西部發展服務。為確保開發性銀行的穩定資金來源，除財政提供基本的資本金外，還可以考慮將郵政儲蓄存款等作為開發性銀行的資金來源。(2)以法律的形式建立較為統一的財政投融資管理體系。為使有限的財政資金充分發揮作用，應對財政性投資統一管理，并對其經營業務領域、貸款投向、貸款項目評估、審批發放程序加以嚴格規定。

　　2、 建立多元的商業性金融機構組織體系

　　市場經濟條件下，政策性金融功能被分離后，商業性銀行的運作模式主要是以市場為取向來配置資源，而很少會為完成政府的政策性任務而經營。當前我國的商業金融體系主體單一，沒有形成有效競爭的局面。為此，我們主張：在多方面鼓勵各金融機構進行多種金融工具的創新，例如采取銀團貸款、混合貸款、委托理財、融資租賃、股權信托等多種方式，加大對西部地區的金融支持的同時；建立多元的區域性商業銀行。區域性商業銀行的優勢是其分支機構和總行都在同一個區域，吸收的資金基本在當地轉化為投資，而不會被總行倒吸。此外，作為獨立的商業銀行，它可以取得中央銀行再貸款的一定份額，而且它還可以在資金市場上拆借資金，促進資金流動和資源的合理配置。品種多樣的地方中小商業銀行，不僅有利于打破國有金融的壟斷局面，而且在執行國家相關的金融法規基礎上，與本地的中小民營企業共同成長，它能較充分地利用地區性優勢，低成本高效率地了解地方上中小企業真實的經營狀況、項目前景和信用水平，從而克服“信息不對稱”和因信息不完全而導致的交易成本較高、風險大的障礙。

　　3、 發展西部區域性的金融市場

　　區域性金融市場的發展需要市場機構體系的發展和完善，更需要金融市場的主體—企業的發展和金融工具的不斷創新。(1)加強區域性的金融市場建設。金融市場發達與否是一國金融發達程度及制度選擇取向的重要標志，沒有發育良好的國內金融市場，從長期看，發展中國家的經濟增長必定會受到損害，這是世界銀行早在1989年對這一問題進行研究后所得出的結論。西部區域性金融市場的發展除了貨幣市場和中長期借貸市場外，還包括證券市場、產權交易市場、債券市場等。(2)塑造資本市場主體，鼓勵資本市場的金融工具創新。資本市場是資本運營的市場載體和資本形成的中介，而企業才是資本市場的運行主體，如果缺乏真正能在市場經濟中有效運轉的多種形式的股份制企業，西部的金融市場發展也會變成一個空殼。在鼓勵西部發展區域性金融市場體系建設的同時，一方面必須加快國有企業建立現代企業制度的步伐，積極推進企業的債務重組和產權交易，支持西部國有企業引入內資、外資等多種經濟成分，建立符合市場經濟要求的現代企業；另一方面，西部地方政府要打破國有企業的壟斷地位，給民營經濟的發展創造穩定、優惠的政策空間；要打破地域封鎖、用全國統一市場的觀念武裝自己，鼓勵企業跨地區、跨行業、跨所有制，選擇自己適合的模式去發展。(3)發展西部的產業投資基金，這是一種直接投資于實業項目而非證券化的金融投資工具。既可以促進這些產業自身的發展，還能帶動相關產業的發展。為此，當前應加快修改、完善并適時出臺產業投資基金管理暫行辦法，并考慮優先在西部地區組織試點，支持西部地區以股權投資方式吸引內外資。

　　4、 繼續擴大小額信貸的適用地區

　　小額信貸計劃20世紀90年代引入我國，在云南、陜西和河南三省進行試點并進一步推廣，實踐證明這種“造血式”的扶貧方式很受農戶的歡迎，并取得了很好的效果。隨著小額信貸的逐漸成熟和運用范圍的不斷擴大，應逐步擴大市場的力量，逐漸削減政府的力量。在實施小額信貸扶貧過程中，政府的作用主要體現在以下幾個方面：一是中央銀行應對扶貧經濟合作社發放扶貧貸款的金融行為加以明確，解決其承貸轉貸的金融合規合法性問題。二是繼續積極探索有效的小額信貸扶貧形式，逐步擴大試點范圍。單純指望一種信貸扶貧方式“包打天下”是不現實的，要在積極防范和化解金融風險的前提下，緊緊抓住小額信貸到戶不是單純的資金到戶，而是資金、技術、效益效果到戶這一根本，總結完善小額信貸管理辦法，努力探索各種小額信貸扶貧到戶的有效形式，并適時擴大其適用地區。

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