從積極到穩健：財政政策轉型

　　-賈康

　　剛剛結束的中央經濟工作會議提出，要實行穩健的財政政策和貨幣政策，繼續控制固定資產投資規模的過快增長。至此，今年年中以來各方面對于“財政政策調整”所作出的種種分析、評論，終于得到了明確的政策指向和權威性的表述。

　　財政政策有必要轉型

　　自1998年至2003年，擴張性的“積極財政政策”成為中國財經領域的一道引人注目的風景，對于抵御亞洲金融危機的沖擊、化解國民經濟運行周期低迷階段的種種壓力，保持經濟社會平穩發展，作用顯著，功不可沒。但擴張政策畢竟是宏觀“反周期”操作適用于經濟低迷階段的政策類型，隨著2003年中國國民經濟終于走過由相對低迷向穩定高漲的拐點，GDP增長速度跨入9%以上的區間，并在2004年一季度繼續高攀9.7%，人們對于投資過旺、經濟偏熱的關注迅速上升，宏觀經濟政策的調整變化便成為必然，財政政策的轉型也就是十分必要的事情了。

　　從2004年年初的突出問題來看，隨著民間的以及地方政府驅動的投資明顯趨于活躍和旺盛，我國投資總量的增幅過大，并且在房地產、鋼鐵、電解鋁等行業中的投資有一哄而起的跡象，同時貨幣供應量增長偏快，物價上升，通貨膨脹壓力加大，取代通貨緊縮而成為經濟運行中矛盾的主要方面。決策層迅速采取了一系列相應的宏觀調控措施，其中包括：收緊貨幣政策控制銀根，管住貨幣供應閘門等。在財政政策方面，也作出了一系列以柔性手段為主但果斷、及時的調整。舉其要者有以下幾個方面：

　　1.年初在本年度財政預算安排中，將上年1400億元的長期建設國債規模調減到1100億元。

　　2.對一些以國債籌資的建設項目的資金撥付進度有意放緩。

　　3.對由預算資金撥款支持的基本建設項目，在支出進度上，也作了有意的控制。

　　4.顯著強化財政資金使用中的結構導向，結合貫徹科學發展觀的協調統籌要求，大力支持農業、公共醫療、就業、社會保障、環境保護等重點領域的資金投入。

　　5.積極醞釀和推行稅制改革與完善的操作方案。明確了3—5年內在全國停征農業稅的要求，并在部分地區加快進度，黑龍江、吉林等農作物主產區2004年一步到位；下半年東北八個行業率先實行增值稅由生產型向消費型的轉變。

　　6.為促進外貿出口，財政部門會同有關部門積極推進出口退稅機制改革，除保證出口退稅正常需要、確保“不欠新賬”之外，還積極采取措施解決歷年遺留的出口退稅欠款的“老賬”問題。

　　應在穩健把握之下著力協調

　　財稅政策的這些調整變化，其實質內容可概括為三點：一是政府總量擴張的調減和淡出，二是對結構優化的注重與“有保有控”區別對待；三是在抓住時機深化改革、完善管理方面的積極進取。

　　財政部金人慶部長在2004年5月27日于上海出席全球扶貧大會閉幕式的記者招待會時說，中國已經走出通貨緊縮的陰影，今后可采取中性的財政政策，有保有控，確保中國經濟持續穩步健康發展。這一關于財政政策的新表述，從政策轉型的角度提綱挈領地作了勾畫。這種“政策轉型”的重要性和對經濟社會的影響作用是不言而喻的，這也是其后各界對于“中性財政政策”之說給予高度關注，作出種種分析、評論的原因。

　　財政政策調整意味著擴張性積極財政政策“功成身退”，其必要性來自國民經濟發展周期中的階段轉換，這一點已無庸多言而不必在此展開論說；財政稅收相關調整的各個要素綜合在一起，足以稱之為一種政策轉型，則是由于其所必須具備的系統性調整性質；而“中性”的導向，則是以總量特征的直觀形式給出當前財政政策轉型的基本定位與趨向。動態地看，總量上既不擴張也不收縮，即可謂之為一種“中性”。我國從實行了六個年頭的擴張性積極財政政策轉為中性財政政策導向，其中的基本政策含義是認為宏觀經濟運行態勢變化之后，現階段還不宜簡單采取“全面緊縮”的調控方法，既不能“不轉彎”，又不能“急轉彎”，而應當是在穩健把握之下著力協調，在調減擴張力度中區別對待，即“有保有控”。按科學發展觀實施公共財政職能，既有不少“越位”需要退出，又有許多“缺位”和“不到位”需要填補和加強。這里強調的是總量控制、松緊適度下的結構優化調整，即對有些項目降低支持、放緩支持或者不支持，而對有些項目繼續支持。以這種區別對待的方式，通過調整財政收支的流向與流量，達到總量中性和結構優化的效果，應當是當前最有利于國民經濟持續協調穩定增長、也可以有效配合制度創新和增長方式轉變的財政政策選擇。可以說，前一段時間所討論的“中性財政政策”所有實質性內容也都可以用更易為大眾把握的“穩健財政政策”的表述所涵蓋。

　　突出“治本為上”思路以合理轉型

　　具體來看，當前和今后一般時間財稅政策轉型中的要領可以考慮如下：

　　——調減總量擴張力度的同時，控制赤字，增收節支，并要將把握好“有保有控”的區別對待作為關鍵，服務于科學發展觀統籌兼顧的要求。政府資金使用的重點，應集中于國家發展規劃確立的戰略發展目標和農林水、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點項目，以及與公共衛生體系、教育、科技進步、社會保障關系密切的基礎設施建設和配套條件建設。

　　——政策調整要與建立和完善公共財政框架相呼應，政府首要考慮的應是市場不能有效提供的公共產品(公益品)與公共服務。對一般競爭性、盈利性的投資項目，政府資金應退出，以盡可能充分地發揮市場在這些領域中配置資源的優勢。應注重通過各種手段的實施，為市場主體公平競爭、優勝劣汰提供政策平臺和制度平臺，增強經濟內生增長力量和微觀主體的自我發展能力，并將這些納入“五個統籌”的宏觀環境之中。

　　——近年長期建設國債資金投入的重心和在建項目應繼續予以關注，以保持必要的政策連續性。要嚴格控制新開工建設項目，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設。要擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，提高國債資金的使用效益，保證工程質量。長期建設國債的相關政策調整應當和稅收政策的調整相互呼應。

　　——注重調節收入分配，改善社會預期、鼓勵消費，并積極合理調整區域經濟關系，逐步為解決“三農”問題和全面建設小康社會創造條件。

　　——大力深化改革，積極推進實質性的制度創新、管理創新和技術創新。通過創新做大經濟與財源“蛋糕”，應成為長期的不懈追求。政策轉型中應不斷改進、完善稅制與稅收征管，審時度勢深化省以下財政體制改革(應特別關注“鄉財縣管”、“省管縣”等改革實驗并積極總結其經驗)和配套推進“金財工程”、“金稅工程”，把短期調節和中長期的改革與結構優化有機結合，使體制創新與管理創新、技術創新相互推動，在“標本兼治”中突出“治本為上”的思路，使財政政策的合理轉型與解決長期性、戰略性、體制性的難題充分發掘效益潛力兩者之間，實現有效的良性互動。

　　(作者單位：財政部財政科學研究所）

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