宏觀調(diào)控如何體現(xiàn)法治精神 吳敬璉江平對話

　　-本報記者　張鮮堂　張帆

　　以大力主張發(fā)展市場經(jīng)濟而被稱為“吳市場”的經(jīng)濟學家吳敬璉，近幾年被媒體換了稱呼：“吳法治”。

　　而他的老朋友——法學大家江平也在多個場合稱，要解決中國的一些問題，恐怕要靠 經(jīng)濟學家和法學家的聯(lián)盟來解決。

　　11月28日，兩位學界巨擘在中央財經(jīng)大學法律系等機構(gòu)舉辦的“2004中國財經(jīng)法律論壇”上再次會首，進行了一次法學與經(jīng)濟學的“雙高”對話。

　　其實，他們早在2002年就共同牽頭組織了上海法律與經(jīng)濟研究所。從去年以來，已經(jīng)進行過多次法律與經(jīng)濟相碰撞的對話。而在這個年末的碰面，他們把話題聚焦在今年以來中國進行的宏觀調(diào)控上。

　　宏觀調(diào)控中的利益之爭

　　今年以來的宏觀調(diào)控在社會上引起強大的紛爭，對此，兩位學者有著殊途同歸的解釋。

　　吳敬璉說，宏觀調(diào)控要解決市場手段與行政手段的關(guān)系問題；而江平則稱，宏觀調(diào)控要處理好公權(quán)力與私權(quán)利的界限問題。

　　從經(jīng)濟學的角度，吳敬璉首先指出當前社會各方面包括一些媒體一個認識上的誤區(qū)。他說，宏觀調(diào)控的主要任務是通過保持經(jīng)濟總量的基本平衡，去促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而不是直接去優(yōu)化結(jié)構(gòu)。當市場體制建立起來以后可以按照市場經(jīng)濟的辦法，也就是運用貨幣政策與財政政策，通過調(diào)節(jié)社會總需求與總供給的基本平衡來進行調(diào)控。但是現(xiàn)在的問題是市場還不完善，所以還不能夠排除使用行政手段。比如說土地資源，還有信貸資源，在相當大的程度上是由各級行政部門掌握的。但是過多的使用行政手段很容易由行政機關(guān)來決定資源配置，由行政機關(guān)來決定哪個項目應該上，哪個應該壓，哪個貸款應該發(fā)，哪個不該發(fā)，會造成資源的誤配置。行政手段用得太多，就不可能很長期的持續(xù)，一松手就反彈。

　　江平從法學的角度指出，宏觀調(diào)控中涉及到一個如何正確處理公、私權(quán)利的問題。他說，在市場經(jīng)濟中私權(quán)是基礎，甚至私權(quán)是目的。剛剛通過實施的《行政許可法》在立法報告里邊說得很清楚，市場自己能調(diào)節(jié)、能解決的，國家就不應干預，不進行任何許可或者審批。私人不能夠解決，但如果能夠用社會權(quán)力來解決的，那么盡量由社會權(quán)力去解決。只有以上的方式都解決不了的時候，國家才可以用行政手段。因此，這三種權(quán)力，應該是市場主體私權(quán)的手段和社會權(quán)力行使的手段優(yōu)于國家權(quán)力的手段。但是我們多年來的習慣是，國家的手段排在第一位，然后是市場主體自己的手段，至于社會權(quán)力干預的手段目前在我國還是相當薄弱的。

　　所以，要弄清一個國家怎樣對市場經(jīng)濟進行干預、調(diào)控，首先要明確其中涉及利益的秩序和采用手段的先后。

　　宏觀調(diào)控中的法治缺失

　　吳敬璉認為，宏觀調(diào)控很重要的一條是要給政府定位，要由法律去調(diào)節(jié)各個行政部門，使得宏觀調(diào)控建立在法治的基礎之上。首先就是要界定政府的職能。如果不是從根本上把權(quán)限范圍界定清楚，而是不停地用一個行政權(quán)力去控制造成問題的行政權(quán)力，用另外一個問題去糾正前面的問題，用后面一個越權(quán)來糾正前面的一個越權(quán)，權(quán)力的配置就變得越來越亂。

　　比如一些監(jiān)管機關(guān)，其實就該管一件事——合規(guī)不合規(guī)。可是像證監(jiān)會，它實際上在很大程度上管的是價格，所以股票價格一落人們就把責任歸結(jié)給它。這是因為最先的權(quán)力配置沒有做好，所以公眾也有誤會。

　　而現(xiàn)在各級政府的權(quán)力在配置資源上太大。比如說這次經(jīng)濟過熱，起因就是各級政府在配置土地時造成了極大的浪費。在市場不完備的情況下，政府在資源配置上的職能可能會大一些，但是其權(quán)力要建立在法治的基礎上，也就是說要貫徹《行政許可法》。

　　此外，宏觀管理機關(guān)的職能要以法律為基礎。我們現(xiàn)在有兩個宏觀經(jīng)濟管理機關(guān)，一個是中國人民銀行，它要依照《中國人民銀行法》行政，另外一個是財政部，要按照《預算法》行政。但是現(xiàn)在依法行政還不是很嚴格，出現(xiàn)了一些有法不依或無法可依的情況。

　　江平提出，宏觀調(diào)控對于市場經(jīng)濟干預的度要有兩個標準。

　　第一個標準就是國家干預的度必須有一個統(tǒng)一的法律準繩，而不能是個案的批準。比如說現(xiàn)在要在南方修建一個1000萬噸以上的鋼鐵廠，幾個省都要爭，那么究竟應該用什么尺度來決定把這個項目給誰？如果仍然是每個省都去中央，去“跑部”，或者再用別的手段的話，只能說這還是一種人治的手段。

　　第二個標準就是，對于市場主體所享有的權(quán)利，沒有法律明確規(guī)定的情況下，任何人，包括任何政府都沒有權(quán)力來加以限制和剝奪。對于擁有合法營業(yè)許可的企業(yè)，就不能因為要整頓秩序而一律關(guān)閉。現(xiàn)在可以對私人財產(chǎn)加以限制和剝奪的，只有一個條件，就是社會公共利益。那么，國家利益和社會公共利益是不是一個概念？比如我們在制定合同法時有這么一條規(guī)則：如果涉及到國家財產(chǎn)的合同是在欺詐的情況下訂立的，適用的是一個無效合同的規(guī)定，而對于其他合同來說則只是可撤銷的。那么國家財產(chǎn)是不是國家利益？如果把任何國有企業(yè)，或者國家控股公司都認為是國家利益，那么我們怎么建立一個平等的競爭機制？

　　在國家干預的手段和方式上，江平也認為需要確定權(quán)限范圍。他說，我們的法律里有一條可以很模棱兩可地解釋，就是以合法的形式掩蓋非法目的，只要認為你的目的是違法的，那么法律形式都完備了也不行。所以，我們不僅要有權(quán)限的明確分工，還需要程序上的明確。如果沒有一個明確的程序化操作的規(guī)定，也是一個很不完善的法治環(huán)境。

　　江平還認為，宏觀調(diào)控更大程度上需要有一個透明的機制，包括和市場經(jīng)濟主體的對話，或者聽證，公權(quán)力行使的透明化問題現(xiàn)在越來越引起關(guān)注。比如，中國的公司法首先是自由設立主義，只要符合條件就可以設立，但接下來又說需要經(jīng)過批準。可是究竟哪些企業(yè)要經(jīng)過審批，哪個部門來審批，就不明確了。

　　此外還有私權(quán)力的救濟問題，尤其是遇到一些更高的公權(quán)力，有的時候僅靠訴訟是行不通的，因為可能涉及到的是抽象的行政行為，所以中國必須要加強司法審查和憲法審查的制度，如果沒有這些制度，我們在宏觀調(diào)控中出現(xiàn)的爭議和一些問題就很難解決。

　　現(xiàn)在有一個很普遍的問題，對一些項目地方政府先是完全批準，最后又說是違法，要由企業(yè)來承擔后果。如何處理政府的違法行為？對企業(yè)造成的損失，國家應該承擔賠償?shù)呢熑危�否則這個市場經(jīng)濟沒人敢進入了。

　　樹立法治的理念比立法更重要

　　江平說，吳敬璉認為市場經(jīng)濟有好壞，其實法律也有好壞，這一點恐怕是我們經(jīng)過20多年不能不認識到的一個痛苦的事實。曾經(jīng)有人說，現(xiàn)在有些法律已經(jīng)限制了改革，甚至有的法律對老百姓是不公的。我看他說了一個大實話，法律也有好壞，我始終認為不該迷信法律。但是只要有法治，我想即使我們的法律不健全，只要我們的執(zhí)法人員、政府工作人員有法治的觀念，他仍然可以按照一個法治的準則來處理事務，因為法治是包含了民主、自由、權(quán)利這樣一整套的配置。我并不是很向往法律越多越好的社會，但是我主張要有一個具有很高法治理念的社會。即使某一個制度不完善，甚至這個制度本身已經(jīng)落后了，但我們?nèi)匀豢梢砸勒者@個理念來從事一個國家的管理。

　　吳敬璉認為，法治建設有兩個方面，一個是立法，一個是司法。有些可能是立法上的問題。但是我們建立了幾千部行政法規(guī)，應該說法律體系不是最大的問題，最大的問題還是是否公正執(zhí)法，是否有法必依。一般而言，政府自己要約束自己都比較困難，還是要有第三方約束。現(xiàn)在法律要和過去的區(qū)別就在于，過去的法律是管老百姓，而現(xiàn)在是管政府，就是說執(zhí)法首先要對政府執(zhí)法。

　　江平則一針見血地指出，我們的目標是走向市場經(jīng)濟，但是現(xiàn)在還有很多東西是非市場經(jīng)濟的，仍然還有很多是國家干預的。中國只有走向更符合市場經(jīng)濟的程度，才能進入法治上真正有序的環(huán)境。

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