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袁幼鳴
日前，國家發改委正式宣布啟動長三角地區、京津冀地區都市圈區域規劃編制工作，隨即，包括規劃區域省市、地級市政府代表參加的規劃工作座談會在京召開。
今年年初以來，“中央政府將在‘十一五’規劃編制中，把區域規劃放在突出的重要
位置”說法便有所透露；以后，有關將從哪些區域入手試點，規劃將重點統籌哪些問題，有多個“版本”見諸高規格研討會。京津冀地區“入選”有其特殊的區位重要性原因，而確定先期編制長三角地區區域規劃，“正”與“反”兩方面因素更為顯著。
首先，這是長三角地區既有地位和發展空間所決定的。長三角于國家整體利益中位置十分顯要，其僅以占全國1％的土地面積、約6％人口總數，創造了近20％的GDP，完成了約30％的出口額；中外輿論普遍認為，未來10年內，它不僅有望成為中國經濟發展的領航者，甚至可能成為世界經濟下一輪增長的“推動器”。
其次，至今為止，長三角一體化進展緩慢，諸多瓶頸亟待突破是重要原因。與珠三角境內部分納入廣東一省相區別，長三角地區為兩省一市行政區劃覆蓋。近年來，行政區劃阻礙市場配置作用發揮現象愈演愈烈。有媒體為長三角經濟歸納出亟待一體化“八大方面”，其中有的方面，如“產業一體化”，屬于市場自身調整范疇，既不能成為政府加深介入微觀經濟的口實，相反還需要廢除行政力量主導作用；但另有不少方面，如“交通一體化”、“(政務)信息一體化”、“環保一體化”等，則主要屬于政府公共服務供應責無旁貸范圍。
長三角一體化涉及兩省一市政府職能定位問題。近年來，在認識層面上，包括各地政府在內的有關方面基本上已達成共識，其進展緩慢根源在于行政壁壘森嚴。僵局客觀存在，在此意義上，由中央政府職能部門牽頭進行區域規劃編制，不失為一個辦法，如果這一工作在有效破除行政壁壘、重構規則環境和服務平臺，進而讓市場力量自由勃發方面，發揮出明顯作用，將形成階段性示范意義。
所謂的區域經濟一體化，首先是一個統一市場概念。它是經濟發展和市場主體的客觀與合理要求，自然容不得行政壁壘存在。與當代經濟理念吻合，在區域內統一實施資源和生態環境保護也是應有之義。在該方面，長三角地區曾經有過巨大教訓，1991年夏天，因為對兩省一市共有的太湖資源掠奪性利用，加之防災建設投入嚴重不足，以及普遍采取以鄰為壑的高筑壩防洪方式，結果，一場內澇讓兩省一市誰也沒有逃掉——580毫米降雨(遠小于1954年的890毫米)竟然造成了總計超過200億元經濟損失。
發改委公布的本次區域規劃主要任務可概括為：圍繞各地區共同關注、單一省市又難以自行解決的重大問題，主要是區域性基礎設施的共建與共享、投資環境的營造、生態建設與環境保護，以及關系到區域可持續發展的重大建設項目等，提出統籌協調發展的思路和布局方案；并研究提出促進區域整體發展的相關政策。此外，發改委負責人還透露，本次規劃工作要達到“指導性與約束性相結合”的目標。
在當前的國情下，由中央政府職能部門牽頭編制的區域規劃如何“約束”多個省市級地方政府無疑是一個全新課題。為之，有學者建言設立“副總理級”機構予以統籌。顯然，這是“餿主意”，它將新添行政架構，成本巨大，且因談判主體增加、事權混淆而效率可疑。另有人主張盡快立法賦予“上級規劃”強制力，也需要警惕。因為，“上級規劃”未必就不會受到利益主體影響，照樣必須監督；如果各地“消極怠工”怎么辦？照此思路，規劃執行職能上收、予以包辦是早晚的事，其牽涉面比設立“副總理級”機構更大。
類似“餿主意”不但不能采納，相反，發改委在運用既有權力“約束”規劃實施方面還應保持慎重心態。如以上所言，今天長三角地區各地政府基本已認識到了一體化大勢所趨，在局部問題上、具體項目上，不服輸、打小算盤、搶跑道的人有，而且不少，但在大方向、大問題上，反對一體化的已比較罕見。一體化進展緩慢，關鍵在于利益均沾原則沒有確立，大家都怕吃虧、互相提防。因此，此次區域規劃編制，用江南話說，發改委應該扮演“老娘舅”角色——在涉及眾兄弟的利益分配問題上，舅舅的權威來源在于其公正立場。
事關長三角地區兩省一市的“切身利益”，本次區域規劃最終要做到被多方面接受，具有可操作性(也就是“約束性”)，客觀上起到消解行政壁壘作用，需要做到以下幾點：
一是充分發揚民主，集思廣益，包括廣泛聽取社會公眾，特別是企業界人士的意見和建議。認真聽取公眾意見往往比接受有組織游說更容易做到公正。企業界人士是長三角一體化的推動者、得益者(相反，則可能是“受損者”)，他們對長三角地區內部壁壘感受深刻并能從實際出發提出有價值的解決之道。譬如，以上提及的長三角亟待一體化的“八個方面”，就是采納企業界人士體會總結出的。
二是立足長遠。如能立足于區域發展的長遠需要，做到以整體利益最大化、資源配置最佳化、服務能力最優化為導向，規劃即使暫時觸動一些地方的局部利益，也有說服的理由，并能得經受住歷史考驗。
三是作為規劃的有機組成部分，在規劃實施路徑和辦法方面，必須充分考慮機制創新問題，包括利益損失的補償機制，利益共享的投入機制，以及以市場為導向的建設參與機制等等。建言設立“副總理級”機構統籌區域規劃編制與執行的人士詫異歐洲國與國之間可以經濟一體化，為什么國內省市之間做不到，于是認定要強化權威性。難道沒有發現——國與國之間一體化建立在承認利益原則，并建立有利益實現機制基礎上？
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