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福建石獅的經濟發展速度曾經盛極一時，“小政府、大社會”的城市行政體制，一直是石獅最重要的品牌資源。然而，時過境遷，16年前，石獅的行政機構總數為晉江的三分之一，現在已是三分之二強。政府系列工作部門由11個增至18個，市長由一正三副變為一正七副，開局良好的機構精簡改革如今已經回到起點。
為什么機構改革越改越膨脹？我國人事制度上能進不能出、能上不能下的機制；“吃
皇糧”者收入穩定，失業風險小等都認為是構成機構膨脹的原因。然而，很少有人將機構膨脹與制度外收入的膨脹聯系起來考察。公共選擇學家繆勒(Dennis C.Mucller)在分析政府擴張、機構膨脹的原因時，提到了“財政幻覺與政府規模擴張”，政府機構利用公民察覺不到的方法來增加公民的稅收負擔(比如說亂收費)，從而擴張財政支出。
我們把預算內資金稱為第一財政，把預算外資金稱為“第二財政”，那么，這種制度外資金則就可以稱為“第三財政”了。這種資金來源于名目繁多的稅外收費和基金，是用政府的名義來強制征收的。但是在我國現行的財政收支的格局中，它既不被劃入預算內收入，也不被劃入預算外收入的管理范圍。據專家推算，制度外收入占GDP的5％～10％。按照2003年全國GDP 為116603億元計，則制度外收入可達5830億元至11660億元之間。
龐大的制度外資金的收支運行，必然形成一個強大的內在機制。在中國有一個非常特別的現象，就是“單位創收”，這種局面一開張，許多機構雖然沒有收費項目，卻千方百計地創造收費項目。對制度外資金的征收，必須要有一支基本征收隊伍。種種收費文件的產生，形成了今天差不多每一個政府部門和相當一批事業單位也都擁有了稅外費的征收權局面。
制度外資金轉化為職工個人收入，這不但推動了機構膨脹。而且，也造成了機構的生存必須依賴于這個不斷膨脹的機構。機構改革是一個系統的工程，在計劃經濟時代“不找市場找市長”給了機構膨脹“尋租”的空間，但是，在轉型期的今天，計劃經濟的慣性依然非常強大。福建石獅市當初的機構改革脫胎于濃厚計劃經濟的體制下，本來就先天不足，造成現在這種“小政府坐大”的局面，再來算歷史賬似乎說服力并不強。在這種環環相扣、誰也離不開誰的死結中，僅僅依靠單純的“精簡”，可想而知，這個結是解不開的。
作者：彭興庭
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