關于農村土地制度的思考

　　秦暉／文

　　“積極思路”和“消極思路”

　　對于當下農村土地問題，如今有兩種思路最有影響，我稱之為“積極思路”和“消極思路”。所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標之樂觀 與否而言。前者對中國農業的前景較有信心，認為土地制度演變的目的應當是優化土地資源配置，擴大農業經營規模，以提高生產效率，積極應對入世后國際市場競爭的挑戰。當然，要達到這一點又有兩種彼此相反的途徑：一是用行政權力集中土地，重試計劃經濟的“大生產”。但市場改革搞到現在，還持這類主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提。“積極思路”如今主要表現為寄希望于要素市場的配置效果，當然，這種觀點并不否定家庭經營，但家庭農場也有個適宜規模問題。人們期望通過市場機制發展土地流轉，推動土地適度集中并逐步以經濟的農場淘汰“不經濟的”農業形式。

　　而“消極思路”對資源硬約束條件下我國農業的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農村危機。對持這種觀點的人來說，如果不控制市場的力量而聽任“土地兼并”的發展，將使農民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會保障”，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結論自然是：地權不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應當成為人身所附著的“份地”，應定期重分，農民不能穩定占有，更不能贈送、交易、抵押或繼承。一句話，以要素市場方式配置土地行不通。

　　然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？

　　當前思考土地政策的出發點：

　　農民權利的保障

　　土地權是多層次的，到底哪些層次的權利應該歸農戶，哪些歸社區(集體)，哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀80年代前半段，盡管當時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權多數未變。

　　而上世紀90年代全國統一土地政策日益強調“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權調整并未停止。

　　雖然總的來講我國人地關系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區也還是存在的。因此，地權政策中應當適當增加因地制宜的成分，給農民(而不是官員)以一定程度的民主創制權。

　　但不管怎樣創制，以下幾點是應當注意的：

　　一、當前地權政策的主導方向應當是切實保障農民(農戶)的地權(不一定是“所有權”，但至少是現行政策已允許給予的那些層次的權利)。

　　保障農民地權的意義何在呢？

　　首先，在當前條件下侵犯農民的公民權益往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的，因而保障農民地權不受侵犯是維護農民公民權的一個重要“底線”。在這個意義上，地權與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權利保障”。如果農民簽訂的承包合同可以被權勢者隨意撕毀，農民可以被隨意趕出他們享有合法權利的那塊土地，那么他們還有什么權利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉村民主仍在建設之中，在這種情況下給農民的公民權設置一些保障的“底線”，劃定一些行政權力不宜進入的領域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優化”效益為代價(是否存在這一代價尚需證明)也是值得的、利大于弊的。而以所謂規模效益為理由來侵犯農民權利則必須避免。如果擴大干預農民地權確屬必要，也應當在公共權力運作機制改革后，在法治狀態下再來考慮這類問題。

　　其次，盡管保障農民地權未必會導致農地資源配置的優化，但它在經濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權可以作為抵押，有利于建立農村信用體系，彌補如今日益突出的鄉村金融服務真空等等。

　　至于說到農地配置的優化，即適當集中土地進行規模經營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農民非農化就業前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規模經營都不可能有多少發展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規模經營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規模經營。而過去20年農民非農化的進程和如今我國農業人地關系的現狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農業、農村、農民以外的其他因素，因此把推動農業規模經營作為變革土地制度的目的，是不合適的。

　　二、以發展規模經營實現農業現代化的“積極目標”為前提來設計土地制度不現實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標”出發設計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”。“土地福利化”的提法確有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數農區農業經營的不經濟已使土地喪失了產生“農業利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應征稅的，因此原來具有資產稅性質的土地稅(現行農業稅的主要形式)應當考慮取消。筆者同意這一說法。

　　但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調整土地關系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農民的土地處置權應當弱化，如限制農民轉讓土地、取消“三十年不變”的承包權而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權改革的方向，但這與“土地福利化”不應當有什么關系。

　　首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統的福利國家理念受到的質疑和當代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務不能“私有化”，而決不是指享受保障的權利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會(以政府、社區、企業或其他社會組織形式為代表)承擔義務，向公民提供養老、醫療、失業等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(如在政府、企業、個人三方統籌的保障制度下必須交納的強制保險金)，但這只能是提供保障的社會組織承擔義務的補充。如果提供保障的全部義務都只由被保障者自己承擔，社會組織不承擔義務而只對被保障者行使強制權力，這樣一種狀態就根本不能叫做社會保障。

　　而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區、企業等等并不向農民提供什么，而是由農民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權力禁止農民自由處置份地、削減農民持有份地的年限，強制農民承擔“保障”自己的義務。應當說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務、公民的權利，而是看作政府的權力、公民的義務的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務教育”原是指國家承擔義務解決教育費用、公民享受免費教育的權利。但很多人卻把它理解為：政府有權強制公民出錢接受教育，卻并無義務提供足夠的教育經費，公民有義務接受教育，卻沒有享受免費教育的權利。以致一些傳媒常出現權力機關援引《義務教育法》迫使某公民出錢送子上學之類的“官逼民智”報道。當然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務推卸給農民(農戶)，而“土地福利化”等于是政府讓農戶自己保障自己，亦即已經把保障義務“私有化”(而且是強制私有化)了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？

　　保障不能僅靠土地

　　在社會無法承擔“社會保障”義務的情況下，農民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

　　人們往往想當然地認為，農民流離失所、形成流民群都是因為沒有土地，有了土地就有了“保障”。上文已經指出這種看法純屬誤解。事實上，歷代的社會危機中常見的并不是很多農民無法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負擔、惡劣的吏治以及種種天災人禍使農民有地不種、棄地而逃。所謂“福字從田”變成了“累字從田”、“受田者與田為仇”、“村野愚懦之民以有田為禍”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之價賤者畝不過一兩錢，其無價送人而不受者大半”。即使在民國年間，當時神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地農民為主的。據當時南京中央農業實驗所調查，1931-1933年間22個省的離村農戶中，無田產者僅占17%，其他佃農(自有部分土地的佃農)占35%，自耕農占29%，而地主也占到19%。所有這些人中有地5畝或更多的占到近五分之三，而有地百畝或更多的竟然也占到1.8%，而且一般說來，當時土地分散自耕農較多的華北農村農民流亡率明顯高于土地集中、租佃率更高的長江流域農村。在1925年，華北農村的農戶出走率達5.49%，而江浙皖等省只有3.85%；到了30年代初，甘、綏、察、陜四省農戶出走率達到10.5%、9.8%、8.2%、7.2%，而浙、贛、蘇、川四省只有6.7%、6.0%、4.3%、2.7%。事實上，今天的情況也大體類似：在東部富裕地區農民的社會保障在很大程度上不太依靠土地(土地在這里更多的是資本)，而西部貧困地區土地也無法提供社會保障(土地在這里更多的成了負擔)。換言之，無論歷史還是現實，無論現實中的富裕地區還是貧困地區，“土地社會保障論”都是難以成立的。

　　從理論上講，社會保障是某種社會組織(國家、社區、企業、家族、工會、教會、非盈利機構及其他組織)的事，而不是某種要素(土地、資金、技術、勞力等)的事，因而“國家保障”與“土地保障”并不構成一種并列的選擇關系。國家(政府)財政如果無法承擔保障義務，替代的選擇可能是社區、企業、家族、教會、非盈利組織等等來承擔這一義務，而絕不可能是“土地”來承擔，正如不可能是“資金”、“勞力”來承擔一樣。我國如今仍然是不發達國家，社會發展水平與經濟發展水平一樣還比較低，社會保障網尚不能惠及多數農民并不是什么難以理解的事。實事求是地承認這一點并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是：我們沒有“國家福利”，但有“土地福利”，卻有可能使人誤以為我們的農民已經具有了“另一類型”的社會保障，從而取消了建立農村社會保障體系的任務。這無疑是有害的。

　　同時，從上述社會保障的定義也可以看出，我國農村社會保障的缺乏不僅與經濟發展水平不高有關，更與社會組織資源的貧乏有關。官辦的組織無力或無法提供社會保障(即所謂國家保障缺乏)，民間的組織又沒有，無怪乎只有“土地保障”即農戶自我保障了。因此解決農村社會保障問題，第一當然要靠發展經濟增加財政實力，第二更要靠以開明的態度鼓勵鄉村社會各種民間組織的發展(當然是在法治的基礎上，黑社會式的“民間組織”自不在允許之列)，以民間組織的合作、互助保障彌補政府保障之不足，而不是只在“土地制度”上做文章，用限制農戶土地處置權的辦法來“官逼民自保”。(作者為清華大學人文學院教授，本文有刪節)

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