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社評(píng)
涉及土地管理的“三個(gè)暫�！币呀�(jīng)到期，土地管理制度的改革走向已成為牽動(dòng)各級(jí)政府、城鄉(xiāng)居民、開(kāi)發(fā)企業(yè)的一根敏感神經(jīng)。
據(jù)了解，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》草案以及國(guó)土資源部的配套
文件正在審議中，近期正陸續(xù)出臺(tái)，同時(shí)，完善修訂《土地管理法》的初稿已初步形成，土地管理體制正面臨又一次重大變化。
變化將主要從兩方面入手：一是改革土地行政管理體制，據(jù)悉，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)將維持現(xiàn)狀不變；市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子將由上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)任免，但機(jī)構(gòu)編制仍由地方政府管理，即實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理體制?。
二是改革土地管理體制，包括：嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)；切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田；改革和完善土地管理制度等被稱(chēng)為“土九條?的土地新政。
多年以來(lái)的實(shí)踐表明，土地已經(jīng)成為中央政府、地方政府、開(kāi)發(fā)商、市民、農(nóng)民利益博弈的焦點(diǎn)，在土地博弈的過(guò)程中，中央政府、城市居民和被征地農(nóng)民的權(quán)益經(jīng)常得不到保障，因此，如何抑制地方政府通過(guò)土地獲利的沖動(dòng)是問(wèn)題的關(guān)鍵。
我國(guó)實(shí)行兩種基本的土地制度，城鎮(zhèn)土地實(shí)行的是國(guó)有制，法律規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的惟一主體，但是實(shí)際行使所有權(quán)職能的必然是縣(市)人民政府，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的大部分收益歸地方財(cái)政，中央政府作為國(guó)有土地所有者的權(quán)益經(jīng)常得不到保障，土地收益大量流失到地方政府及開(kāi)發(fā)商手里。國(guó)土資源部2002年完成的《征地制度改革研究報(bào)告》顯示，土地收益已經(jīng)成為地方“第二財(cái)政?，最高已占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的60%。而且土地收入是不納入地方財(cái)政的，預(yù)算外的活動(dòng)就更大了。巨大的利益空間使得地方政府明知違法也敢干，據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，
80%的土地違法主體是地方政府。農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有制，農(nóng)民土地也都經(jīng)過(guò)地方政府之手被征用出讓?zhuān)鄬?duì)于集體、政府和開(kāi)發(fā)商，農(nóng)民個(gè)體始終是弱勢(shì)者，不少被征地的農(nóng)民既得不到安置，又得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，最終都變成了“三無(wú)游民?：種田無(wú)地，上班無(wú)崗、低保無(wú)份，影響社會(huì)穩(wěn)定。今年4月底至6月中旬五部委聯(lián)合檢查驗(yàn)收結(jié)果顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)拖欠多達(dá)147億元之巨。
即使土地審批權(quán)和人事任免權(quán)收到省級(jí)，中央和省級(jí)政府都不直接經(jīng)營(yíng)土地，但兩者的利益目標(biāo)仍然是不一致的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化高速擴(kuò)張時(shí)期，土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建設(shè)和工業(yè)產(chǎn)值，只要有可能，土地將優(yōu)先用于工業(yè)和城市建設(shè)；由于城市功能升級(jí)、城市形象更新，城市土地正處在一個(gè)不斷升值的過(guò)程中，城市土地的再開(kāi)發(fā)同樣不可避免。出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和政績(jī)考慮，省級(jí)政府如何抑制自己以及下級(jí)政府通過(guò)開(kāi)發(fā)土地獲益的沖動(dòng)，仍然是個(gè)棘手的問(wèn)題。
既然地方政府和中央政府的主要矛盾在于土地利益的分配上，那么，與其分配事權(quán)，不如分配利益，比如，中央政府對(duì)城市土地享有絕對(duì)所有權(quán)，可以收取絕對(duì)地租，地方和城市政府作為城市土地的經(jīng)營(yíng)管理者，獲得級(jí)差地租。在級(jí)差地租與絕對(duì)地租的具體劃分上，中央政府可以規(guī)定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)收取的絕對(duì)地租直接歸中央財(cái)政，而級(jí)差地租可在中央政府及地方和城市政府之間按比例分成，其中的大部分由地方和城市政府支配。地方政府退出農(nóng)村土地的商業(yè)性出讓?zhuān)岄_(kāi)發(fā)商與農(nóng)民或農(nóng)民集體直接談判，土地收益主要用于農(nóng)民的生活保障和社會(huì)保障。沿著這樣的思路建立一個(gè)有效的土地收益分配機(jī)制，或許可以找到治理我國(guó)土地體制之癢的良藥。
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