極速城市化的中國版本

　　最新資料顯示，我國城市人口已達5.2億，城市化率為40%左右。

　　國際經驗表明，城市化水平在30%-70%之間是一個國家城市化加速發展的時期。

　　有專家預言，到2010年，全國城鎮人口將達到6.3億人左右，城市化水平達到45%；2020年，城市化發展水平達到58%左右。

　　按照鄧小平的設計，到2050年中國達到中等發達國家水平，初步實現現代化的目標要求，中國的城市化率到2050年要達到70%~80%。

　　這意味著，從2000年到2050年的50年時間內，中國的城市化增長率要以每年0.78%-0.98%的速度增長。這也意味著，在這50年內，中國有7.2-8.8億人口從農村轉移到城市，以年計，每年達1000多萬人。

　　“現代的歷史是鄉村城市化，而不像古代那樣，是城市鄉村化。”

　　——馬克思《經濟學手稿》

　　近代以來，大規模的城市化現象發端于工業革命。

　　工業革命帶來了大規模使用機器的生產活動，這要求勞動要素相對集中，再加上工業區域勞動市場價格的吸引作用，造成了農村人口向某些中心區域的迅速集中。人群的集中也帶來了市場活動、商業經營以及服務業的發展，而且，人群集中本身也創造就業機會。

　　這些因素的相互影響，使得工業化、城市化、市場化、現代化齊頭并進。

　　從18世紀中葉到20世紀中葉，在近200年的時間里，多數西方發達國家基本上實現了“城市化”，多數人口形成了聚集居住的格局。20世紀中葉，一些西方國家的城市人口占全部人口比例分別為：美國72%，英國87%，聯邦德國79%，荷蘭86%，加拿大77%，澳大利亞83%。

　　但在中國，人為的干預造成了城市化和工業化“分道而行”。

　　上個世紀50年代末到80年代初期，在計劃經濟體制的背景下，出于政治上的考慮，中國采取了一種“以行政手段干預人口遷移”的人為控制城市化發展的政策，時而我們超高速地發展城市化，時而又力圖抑制城市化的發展。

　　“一五”時期和“三年大躍進”時期，我國的城市化發展速度驚人，從1949年到1957年，我國城鎮化率從10.6%迅速增長到15.39%；1958年到1960年城鎮化率更是從16.25%“爆發式”地增長到19.75%。

　　與此形成鮮明對比的是，1961-1965年大量精簡城市人口，使城市化率大幅度下降到1965年的17.74%。“文革”時期，大批知識青年“上山下鄉”和干部下放，使城市化率進一步地從期初的17.86%下降到期末的17.34%。

　　“城市化”進程被政治的手所牽動，城市化率的高低和工業化率的高低沒有聯系。二者“分道而行”的后果，是農業為國家提供了大量的積累，但國家卻不允許農民進入城市。借助工農業產品剪刀差，工業實現了自我循環，并最終導致先進的農業和落后的城市化的矛盾成為中國經濟的主要矛盾，中國也因此形成城鄉之間相互隔離和相互封閉的“二元社會”。

　　改革開放后，產業發展補課為鄉鎮工業提供了廣闊的空間，資金技術要求很低的勞動密集型加工業在農村發展很快，形成了“離土不離鄉”的非農化模式。

　　“這是導致改革后，城市化依然落后于工業化的主要原因。” 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第一室主任張立群認為，當補課結束以后，面對市場競爭和產業升級，由于農村市場條件、資金技術條件、基礎設施條件等對工業制造業升級以及產業集聚的限制，鄉鎮工業發展開始面臨嚴重困難，吸收剩余勞動力的規模逐漸減少，這種“非農化”模式面臨挑戰。

　　資料顯示，1997年和1998年，鄉鎮企業吸納勞動力的速度連續兩年出現3%-4%的負增長，兩年共減少從業人員971萬人。而這種就地城市化的模式，也最終導致了城市化發展緩慢。1992年到1998年，城市化率僅由27.63%提高到30.42%，年均僅提高0.42個百分點；到1999年，中國城市化水平為30.90%，大大低于當時中等發達國家的70%以上和世界平均城市化率的50%。

　　中國進入重化工時代，終于，中國城市化的步伐開始與工業化合拍。

　　按中國企業聯合會副會長、中國房地產業協會副會長孟曉蘇分析，1993年-1999年是中國重化工時代前導時期，從2000年中國正式進入重化工時代。

　　1993年，一年前開始的一輪房地產投資熱潮對工業增長的推動作用達到了最高峰，當年工業增速達到21.1%，重工業增速快于輕工業2.3個百分點。此時，“民工潮”已經蔚為大觀。

　　1998年國家推行“房改”，掃除了住宅銷售的政策性障礙，拉開了中國進入重化工時代的序幕。此時，民工的外出務工人數也隨之劇增。資料顯示，1978-1998年，農村勞動力外出就業人數從不足200萬人，增加到6500萬人，平均每年外出務工農民增加300多萬人。1998年后，農村勞動力外出就業數量開始膨脹，2000年這一人數已達9430萬，2003年更是高達1.85億，平均每年外出務工農民增加近2500萬人。

　　尤其是近年來，城鄉之間的各種制度、政策的藩籬逐步被打破，城市化速率明顯加快。2000-2002年，城鎮人口年均增加2155萬人，為全部人口增加量的2.4倍，城鎮化率年均提高1.44個百分點，比1978-1998年間的平均速率提高了1倍以上。

　　“工業化帶動城市化，城市化推動工業化，是新一輪經濟增長的又一個突出特征。”張立群認為。

　　“大工業需要許多工人在一個建筑物里共同勞動；這些工人必須住在近處，甚至在不大的工廠近旁，他們也會形成一個完整的村鎮。他們都有一定的需要。為了滿足這些需要還要有其他的人，如裁縫、鞋匠、面包師、泥瓦匠、木匠都搬到這里來了。……于是村鎮就變成了小城市，而小城市又變成了大城市。”

　　——恩格斯

　　不久前，在中國房地產金融論壇上，中國房地產業協會會長楊慎提出，房地產業至少還有20年的發展空間。事實上，這20年也將是中國城市化的黃金時代。這20年中，由城市居民消費升級帶來的重化工發展，將帶動農村人口的非農化以及人口、資金向城市的轉移，并最終造成城市的蓬勃與繁榮。

　　與國外的城市化進程相比，20年的時間無疑緊迫得多：英國、美國城市化達到成熟階段都用了近200年的時間。

　　同時，與國外的城市化相比，中國目前的城市化還有著特殊的背景：

　　中國是世界上人口最多的國家，擁有13億人口，而近六成的農村人口的轉移，將是世界城市化進程中的一大難題。

　　如今，中國已步入重化工時代。據統計，每億元投資輕工業可吸收1.8萬人就業，而重工業僅能吸收6千人就業。

　　信息浪潮席卷，對試圖成為市民的農民的素質提出了更高的要求。

　　國企改革不斷深入，城市里下崗工人增多，導致城市居民對農民涌入城市的擔憂。

　　不同地方的城市化差別巨大：北京、上海等城市已經開始出現后工業化時代的“逆城市化”現象，而絕大多數地區，仍處在人口由農村向城市集中的階段，等等。

　　“事實上，中國城市化面臨的這些問題，是世界上其他國家沒有遇到過的。因此，中國的城市化道路，決不能照搬國外經驗，只能根據自己的國情來決定城市化的模式與速度。”有專家指出。

　　那么，中國需要走什么樣的城市化道路？是市場主導還是政府主導？

　　理想的選擇是前者，因為城市是現代生活重要的消費品。

　　而現實的答案是后者。

　　當前，中國政府把城鎮化水平作為衡量各級政府工作的重要指標，這在客觀上提升了各級領導對城鎮化水平重要性的認識。但是，一些地方僅僅滿足追求城鎮化水平這個數字的提高，大鋪攤子、不重內涵、盲目無序擴大用地規模，并造成一些地方的“有城無市，有場無市”的“空殼城鎮”現象。

　　擁有15萬人口的安徽省六安市葉集鎮，修建了一個占地100多畝的廣場。由于鎮里財政緊張，一些被征土地的農民至今沒有得到足額補償款，以致形成一道奇特景觀：一邊是號稱皖西最大的豪華城市廣場，一邊是農戶透風露雨的低矮茅舍。這些失地農民找不到新的就業門路，陷入了種田無地、上班無崗的困境。

　　浙江省安吉縣48萬人口中，有40萬是農業人口，近幾年，這個縣以“經濟開發區”名義征地上萬畝，大量土地征用時沒有批文，屬于非法征用的“黑地”。

　　“在地方政府主導的城市化進程中，土地的開發成本很低。”專家指出，在城市建設過程，土地常常以協議方式轉讓，不能通過市場化交易反映真實地價，征地、拆遷補償標準不健全或不能嚴肅執行。

　　即使是根據現行的《土地管理法》，土地價格也被嚴重低估，導致圈地熱情不斷高漲。該管理法規定，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10-16倍，最多不能超過30倍。按照這個標準，對農民的補償雖然具有地區差異，但是以現金形式補償的通常都在1.5-3.5萬元/畝之間，這與土地使用形式轉變后，動輒幾十萬元/畝的土地收益相差巨大。

　　“從農民手里買到的一級市場土地價格是最背離市場定價原理的。現在許多政府部門不光是壟斷了一級市場，而且通過收購二級市場等措施推動了地價上漲，這些問題的關鍵，源于土地價格是不由市場供求關系決定而派生出來的。”杭州商學院副院長張仁壽說。

　　在低成本和政績觀的驅使下，以城市范圍無限制的外延擴展和空間的無序蔓延為主要特征的粗放型經營，在中國的城市化進程中頗有市場。

　　資料表明，80年代中期至90年代中期的十年間，中國城鎮用地規模平均擴展了50.2%，一些城市已經超過200%。根據國際上比較合理的城市用地增長率與人口增長率1.12∶1的比例，我國已經高達2.29∶1，造成單位用地的平均產出遠低于國際的平均水平。

　　而這種粗放型經營的表征之一，就是建設“政績工程”。有資料顯示，2002年各級領導班子換屆后，各地就開始了新一輪“政績工程”的基建投資熱潮。國家統計局發布的數據表明，今年1-2月城鎮50萬元以上項目完成固定資產投資3287億元，比上年同期增長53%，創1994年以來同期增幅最高值。1-2月國有及國有控股投資1999億元，占固定資產投資的60.81%，增長55.2%，其中中央項目投資只增長12.1%，而地方項目投資增長卻高達64.9%，增幅同比提高24.7個百分點。

　　“這類投資具有‘軟約束’的特點，屬于非理性的投資行為。” 華夏證券研究所宏觀預測部分析師諸建芳認為，“形象工程”、“政績工程”大多效益低下，不少地方政府靠經營土地籌集資金，由于有土地做抵押，或者以其他擔保的形式，不可避免地給地方政府帶來了未來的財政風險。

　　在這種情況下，今年中央不得下決心進行宏觀調控。截至 6月中旬，全國共清理出各類開發區6741個，山東個別縣的開發區甚至達到50多個。

　　與此相配合，國土資源部有關負責人強調，中國將實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度。而隨著土地政策的收緊，城市房價一路攀升。據最新的統計快報顯示，我國今年前八月商品房平均價格同比增長13.5%，比今年一季度上漲6.9%；商品住宅平均價格2525元／平方米，同比增長11.2%，比一季度上漲4.7%。

　　于是，宏觀調控成了一把“雙面刃”：一方面，約束了地方政府“毫無節制的粗放型經濟增長”，另一方面，這種“一刀切”的政策也在某種程度上阻礙了城市化的發展——道理很簡單，房價步步上升，最終抬高了農民進城的門檻，增加了農民市民化的成本。

　　“要發展城市，當然要占用大量的土地。當幾億農民涌入城市時，我們總不能希望城市還是原來的大小和規模吧？況且，在相同的土地上，城市可以容納更多的人口，可以產生更高效益。”專家認為，土地政策的關鍵不是要不要占用農地的問題，而是如何有效地利用這些土地，為城市發展做好準備的問題，“這需要各級政府根據不同情況進行統一規劃”。

　　“都市化是一個過程，包括兩個方面的變化。一是人口從鄉村向城市運動，并在都市中從事非農業工作；二是鄉村生活方式向城市生活方式的轉變，這包括價值觀、態度和行為等方面。第一方面強調人口的密度和經濟職能，第二方面強調社會、心理和行為因素。實質上這兩方面是互動的。”

　　——摘自《世界城市》

　　事實上，在中國目前的城市化進程中，體制形成的障礙力量強大。

　　由于戶籍、教育、醫療、保險等各項制度的限制，大多數進城務工的農民都無法像市民那樣，平等地擁有居住、遷徙、財產、教育、就業、社會保障、社會福利和個人發展等方面的權利，無法成為市民。

　　同時，現行的土地政策規定，如果農民永久性地離開土地，他對土地的權利就喪失了；而在農用地轉為城鎮建設用地時，農民并不能得到體現土地真正價值的賠償，從而無法獲得足夠的進城資金。在諸多因素的限制下，更多的農民選擇了“臨時務工，定期回鄉”的道路。

　　“農民外出打工，實際上是非城市化的。”遼寧大學經濟學院教授張桂文認為，“民工潮”雖然使農民走出了鄉村，但并沒有成為真正的城市居民，也沒有割斷與農業的關系，農民進城務工具有兼業性質。

　　對此，上海社會科學院的樓培敏建議，對征地農民的補償應該是“土地使用權出讓/轉讓”的“基本金的全額賠償”，即農民的土地被公開透明拍賣后，扣除土地的清場費用、必要的基礎設施建設的費用和應該繳納的相關稅，余額就是農民的收益。

　　同時，國家還應為失地農民設立社會保障基金，其內容應包括失地農民最低生活保障、失地農民養老保障、失地農民醫療保障、為失地農民提供受教育和培訓的機會、為失地農民提供法律援助。一旦農民被納入社會保障體系，他們才不會在遭遇失業、工傷、疾病、年老喪失勞動能力等情況時，又被迫重新從事農業生產。

　　同時，“小城鎮大戰略”作為全國城市化的指導方針，也在一定程度上限制了城市、尤其是大城市的發展。

　　1990年4月1日起施行的《中華人民共和國城市規劃法》第四條規定：“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。”在這里，大城市是指市區和近郊區非農業人口五十萬以上的城市。

　　1996年國務院頒發的18號文件，1997年中共中央、國務院頒發的11號文件，都對控制城市規模問題提出了嚴格和具體的措施與規定，其中包括基本停止人口規模在100萬以上的城市中心區發展 、將人口規模超過50萬的城市的總體規劃全部收歸國務院審批、建立規范化的城市規劃檢查制度等。

　　“在看到了西方發達國家的‘城市病’后，中國政府決心通過限制城市規模來減少這種情況。”有專家分析說。

　　但是，這種做法忽視了城市化作為經濟規律固有的強大性，也忽視了中國巨大的地域差異和城市病可以通過良好經營得以緩解的事實。

　　“國際經驗證明，城市、特別是規模較大的城市，會產生明顯的聚集效應，從而帶來更高的規模收益、更多的就業機會、更強的科技進步動力和更大的經濟擴散效應。”中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯和國務院體改辦研究所夏小林，曾經對城市的規模收益和外部成本進行了計量模型分析。

　　在對由政府和個人負擔的外部成本都做了充分扣除之后，模型分析的結果證實，城市的規模收益隨城市規模擴大而明顯提高，大致在10萬-1000萬人規模區間都有正的凈規模收益。在100-400萬人之間時城市的凈規模收益最大，在最高點(200萬人)大約相當于城市GDP的19%左右。此后逐步下降，直到超過1000萬人時才變為負值，即規模收益被外部成本抵消。

　　而大城市超前優先增長，則是城市化的顯著特點。有關資料顯示，英、美、日、韓等國，百萬以上的城市人口占全國人口的比重分別是23%、39%、37%和52%；美國3/4的制造業和服務業聚集在大都市區，日本80%的經濟總量集中在東京、名古屋和大阪三大都市圈。

　　如今，隨著中國經濟的迅速發展，長江三角洲、珠江三角洲已呈現出城市綿延區發展的態勢。在其他一些地區，如京津唐地區、湘中地區、成都平原地區、以武漢為中心的湖北平原等，也呈現出城市圈或城市帶發展的態勢。

　　但是，由于行政區劃不能適應城市發展的變化，“這些城市密集地區的發展缺乏統一的規劃，不利于這些地區城市的健康發展。此外，還缺乏全國性的城市體系規劃和省域城鎮體系規劃，一些城市的城市總體規劃也需要相應進行調整和修訂。如果中國的城市化進程得到加快，沒有科學合理、相互協調和城市發展規劃，中國城市發展的后果是難以想象的。” 國務院發展研究中心研究員王慧炯認為。

　　在城市飛速發展的同時，中國還缺乏對城市和鄉村的整體規劃。國家重點基礎研究計劃項目首席科學家曹志洪舉例說，日本在城市化的過程中，為了確保突發事件發生時，國家仍能及時恢復農田的糧食生產能力，日本政府就讓一些農田拋荒，給農民補貼，以便讓土地不被挪作他用，這樣糧荒、戰爭的時候就能迅速恢復種植能力。

　　“我們必須把城市化提到大戰略高度。” 原中共中央農村政策研究室主任杜潤生說。

　　城市化的深刻內涵在于，它不是簡單的城鄉人口結構的轉化，更重要的，它是一種產業結構及其空間分布結構的轉化，是傳統勞動方式、生活方式向現代化勞動與生活方式的轉化。

　　——摘自《中國城市化》

　　“經濟發展模式的轉型，不僅包括經濟增長方式的轉變，還包括城鄉二元結構轉換、經濟社會的協調發展。”國家發展改革委宏觀經濟研究院副院長王一鳴認為，發展模式轉型的成功，不僅會造成物質財富的積累，而且會帶來發展的廣泛參與性，讓發展的成果被公平分享。

　　目前，我國的產業結構不盡合理。在一些發達國家，第一產業在經濟中的比重一般只有5%左右、甚至低于5%，第二產業一般占30%左右，第三產業超過了60%；在發展中國家，第三產業一般也超過了40%甚至50%。

　　但在我國，第一產業至今仍占17%左右，第二產業占大約一半，第三產業只有30%多一些，明顯不夠合理。其原因在于城市化水平太低，主要依托城市化的第三產業長期發展不起來。

　　“城市，因為人口、資本、享樂和需求的大聚集，必然對住房、水、電、熱、交通、文化、教育、通訊和享樂設施產生大需求。大批的第三產業因此應運而生。” 全國政協常委任玉嶺說，美國第三產業占整個經濟總量的75%，這與美國人55%以上居住在50萬人口以上的大都市密不可分。這是僅靠發展小城鎮所難以實現的。我國至2002年，第三產業產值僅占32.2%，而且近7年僅增1.2個百分點，這說明，我國的城市化還沒能實現農村消費型人口向城市消費型的過渡和轉移。

　　更重要的是，通過城市化，大量的農民將成為市民，城鄉二元結構被打破，所有人都能公平分享發展成果。

　　現在，大量農業剩余勞動力滯留在農村內部，造成了人多地少的狀況，而且農村家庭聯產承包責任制的推行，土地被人為分割成細碎的小塊，增加了生產成本，并且單一的農戶家庭應對市場風險的能力差，從而使得農民的邊際收益減少。農村無法進行規模化和集約化經營，不利于農業勞動生產率的提高。更重要的是，城市人口比重低，導致了農產品市場狹小。

　　同時，農村人口占總人口的大多數，農民收入水平低下，又會導致對工業品的需求不足，從而制約工業化進程。90年代末期以來我國出現的有效需求不足，其主要原因就是農業剩余勞動力過多所引起的農民收入水平低下。

　　“單單采用價格保護、補貼等辦法永遠解決不了農業問題。現在的問題是，越讓農民生產更多的糧食，‘谷賤傷農’的后果就越嚴重；越是讓農民安定下來，不要出去，他們子孫后代的人數就越多。” 美國三一學院經濟系教授文貫中認為，在融入到世界經濟中后，中國的農產品并不具備比較優勢。同時，大量生產農作物還會破壞生態。

　　資料顯示，2003年，我國城鎮居民收入增長速度達到了8%以上，而農村居民收入的增長速度只達到4%。現在，我國的基尼系數達到了0.45，已經超過了0.4的警戒線。而貧富差距的加大，帶來的將是社會的動蕩。

　　那么，如何解決這些問題？眾多學者達成共識：城市化。學者們向我們描述了城市化將給中國帶來的巨大變化：

　　大量的農民成為市民后，留在農村的農民人均可以擁有更多的土地，從而實現規模經營，并擺脫農村的貧困局面。

　　城市人口的急劇增加，密集型的第三產業在城市得到發展，內需因此擴大，居民的收入普遍提高。

　　一部分進入城市農民的土地不再受過度墾殖，生態得到恢復。

　　由于觀念的改變和成本的提高，轉化為市民的農民將在經濟利益的驅動下實現“計劃生育”，中國的人口問題也將得到解決……

　　城市化，將成為中國經濟持續發展的內動力。

　　“一個不能讓民眾富強、減小貧富差距的工業化國家是危險的。從這個意義上說，步入城市化快速發展階段的中國，已經進入更深、更廣的改革區間。因為只有城市化，才能使中國實現持續、全面的發展。”專家說，極速的城市化，對中國來說是無疑一個發展的良好契機。

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