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作者：羅耀軍
“一統(tǒng)就死，一放就亂”，人們?cè)?jīng)對(duì)我國(guó)在轉(zhuǎn)型期某些行業(yè)和市場(chǎng)秩序失范發(fā)出這樣的慨嘆。因此，“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非有望月底解凍”、“地方政府將可重新啟動(dòng)土地開發(fā)和招
商引資計(jì)劃”的消息一出(見11月3日《南方都市報(bào)》)，不由得讓人憂慮亂批濫占農(nóng)地并幾經(jīng)反復(fù)的“圈地風(fēng)”會(huì)否“卷土重來(lái)”。
這種憂慮不是空穴來(lái)風(fēng)。圈地運(yùn)動(dòng)從上世紀(jì)80年代開始，到去年已經(jīng)形成圈地——治理，又圈地——又治理，再圈地——再治理的怪圈，給國(guó)家和農(nóng)民造成了巨大損失。自去年7月嚴(yán)令進(jìn)行土地市場(chǎng)治理整頓，撤并整合2046個(gè)各類開發(fā)區(qū)后，國(guó)務(wù)院更在今年4月發(fā)出緊急通知，采取“各地暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”的斷然措施。
中央念“凍結(jié)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”的緊箍咒，是基于“80%的違法用地是地方政府行為”(國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶語(yǔ))的背景�！叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”一浪高過一浪，除了一些官員法制意識(shí)淡薄，權(quán)大于法以及權(quán)錢交易等腐敗外，最根本的原因在于長(zhǎng)期以來(lái)我們實(shí)行的以GDP與財(cái)政收入增長(zhǎng)作為考核地方政府官員標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)觀與政績(jī)觀。
“以地生財(cái)”被許多地方政府官員奉為圭臬，是由于不斷增長(zhǎng)的財(cái)政壓力和不斷高漲的“政績(jī)沖動(dòng)”，地方政府通過將土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，可以大量獲取土地資本增值收益。低價(jià)征地，高價(jià)出讓，拿土地來(lái)招商，已成為不少地方創(chuàng)造政績(jī)、增加財(cái)政收入的捷徑。于是，農(nóng)村集體土地這一農(nóng)民的“命根子”，成了某些地方政府的“錢袋子”。
所以能如此，在于當(dāng)前我國(guó)地方政府存在的權(quán)力過大問題：不僅擁有很大的處理公共事務(wù)的權(quán)力，實(shí)際上還擁有土地的控制權(quán)。習(xí)慣于直接組織經(jīng)濟(jì)的“強(qiáng)勢(shì)政府”，很容易濫用權(quán)力損害農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)。與此同時(shí)，即便是土地違規(guī)操作，付出的“成本”卻很低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自去年土地治理整頓工作開展以來(lái)，全國(guó)共查處包括歷年遺漏案件在內(nèi)的土地違法案件16.8萬(wàn)起，只有738人被依法給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，134人被依法追究刑事責(zé)任。國(guó)土資源部的一位官員透露，1998年至今，“幾乎沒有縣級(jí)以上的干部是因?yàn)檫`規(guī)違法出讓土地而被處理的”。
大量的經(jīng)營(yíng)性用地，還以“國(guó)家建設(shè)”名義被征用；政府的管理者職能和國(guó)有土地所有者職能界定不清，政府利用管理者職權(quán)充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，與集體和農(nóng)民爭(zhēng)利等深層次的問題，如果不從制度上加以解決，“圈地風(fēng)”死灰復(fù)燃決不是杞人憂天。
中央的高壓態(tài)勢(shì)和輿論的強(qiáng)烈關(guān)注，雖能對(duì)“圈地風(fēng)”起到一時(shí)的震懾作用，但僅靠政府有關(guān)職能部門的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，難以杜絕和整治違法批地用地、違法違規(guī)出讓土地現(xiàn)象；換言之，僅以政府的行政行為規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。治本之策，應(yīng)是創(chuàng)新土地使用制度。
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