學者遲福林談政府轉型與經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長

　　去年在SARS危機中提出的“從經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉變”，不僅成為經(jīng)濟學界的共識，而且也開始成為許多政府官員的共識。聯(lián)合國開發(fā)計劃署2003年公布的數(shù)據(jù)，中國的社會發(fā)展在世界排名中列第104位，仍處在一個比較落后的水平。社會發(fā)展同經(jīng)濟發(fā)展的嚴重不協(xié)調(diào)，使我們能夠清楚地看到建設公共服務型政府的重要性和迫切性。

　　目前，需要我們深入討論的問題是，建設公共服務型政府和以經(jīng)濟建設為中心的內(nèi)在 關系。政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，尤其是發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，始終是經(jīng)濟學研究和經(jīng)濟生活中的一個重要問題。在我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制框架的前提下，進一步提高政府宏觀經(jīng)濟管理的有效性和公共服務的質量，是提高國家經(jīng)濟競爭力的兩個基本要素。從這次宏觀調(diào)控的初步實踐看，我國的經(jīng)濟結構問題、運行機制問題和增長方式問題，都明顯地反映了以政府為主導的經(jīng)濟增長方式和運行機制的結構性矛盾和缺陷。建設公共服務型政府，實質性地推進以政府轉型為重點的結構性改革，是我國下一步經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的客觀要求。

　　一、 在初步建立市場經(jīng)濟體制框架的前提下，我國經(jīng)濟的增長方式要實現(xiàn)由政府主導向市場主導的轉變

　　1、 政府主導型的經(jīng)濟增長方式積累了相當多的經(jīng)濟矛盾和經(jīng)濟風險，已經(jīng)到了非改不可的地步。針對傳統(tǒng)體制的各種弊端，改革開放20多年來，在以經(jīng)濟建設為中心的思想指導下，各級政府將主要精力集中于經(jīng)濟建設和經(jīng)濟發(fā)展，并在一定程度上充當了經(jīng)濟建設的主體。歷史地看，這是一個重大進步，推動了我國經(jīng)濟的快速增長。問題在于，經(jīng)過20多年的市場化改革，企業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的主體，市場在資源配置中基礎性作用的格局已初步形成。在這種情況下，政府繼續(xù)充當經(jīng)濟建設的主體力量已經(jīng)越來越不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。這次宏觀調(diào)控使我們比較清楚地看到，當前經(jīng)濟生活和經(jīng)濟運行中的突出矛盾和問題，大都與政府主導的經(jīng)濟增長方式和運行機制相聯(lián)系。例如，雖然大部分商品市場和一般的要素市場都已放開，但政府對資金、土地等重要生產(chǎn)要素仍然具有相當大的主導權，土地的非市場配置仍然高達70%左右；在固定資產(chǎn)投資方面，政府，尤其是地方政府，還在一定程度上扮演著投資主體的角色；在財政支出方面，各級財政支出的40%左右仍然投向了競爭性行業(yè)，有的地方甚至更高；在行政審批權改革方面，這兩年政府雖然大幅廢除行政審批權，但某些重要審批權控制得更嚴，甚至有進一步加強的趨勢。

　　從這次宏觀調(diào)控反映出的問題看，我們可以得出這樣一個基本判斷：政府主導的經(jīng)濟增長方式弊多利少，已經(jīng)到了難以為繼的程度。

　　(1) 各級政府的盲目投資和重復建設造成大量的經(jīng)濟矛盾和經(jīng)濟問題，尤其積累和加劇了我國的金融風險。

　　(2) 政府主導經(jīng)濟造成了低成本擴張，也造成了土地和資本價格的嚴重扭曲。

　　(3) 政府主導經(jīng)濟事實上是一種粗放型經(jīng)濟增長方式，它嚴重浪費資源，破壞環(huán)境，使經(jīng)濟效益總體低下。

　　(4) 政府經(jīng)營城市、招商引資，導致權力尋租盛行、市場信用缺失，嚴重影響公平、守信的市場環(huán)境的形成。

　　(5) 政府單純地追求GDP增長，嚴重忽視社會發(fā)展，造成經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重失衡，由此積累的社會矛盾和社會風險已經(jīng)對經(jīng)濟增長構成嚴重挑戰(zhàn)。

　　(6) 政府直接掌握土地等大量經(jīng)濟資源和部分干預微觀經(jīng)濟活動的權力，使腐敗問題不僅難以得到解決，而且使集團性、機制性腐敗在一定程度上得以擴大。

　　由此我們可以看到，改革發(fā)展到今天，由政府主導的經(jīng)濟增長方式引發(fā)的矛盾和問題越來越多。進一步搞好宏觀調(diào)控，解決經(jīng)濟體制和運行機制的深層次矛盾和問題，需要深化改革，尤其是加快政府改革。

　　2、 我國已進入完善市場經(jīng)濟體制的關鍵時期，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的時機和條件從總體上說已基本成熟。

　　(1) 從市場主體看，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟并存的基本格局已經(jīng)形成，我國60%的GDP和70%的新增就業(yè)都是由民營經(jīng)濟提供的。在這種情況下，政府主導經(jīng)濟既不利于加快國有企業(yè)改革，也不利于民營企業(yè)發(fā)展。

　　(2) 從市場配置資源的程度看，盡管各種制度和市場尚不完善，但是市場的基礎性作用越來越充分地顯現(xiàn)出來。政府主導經(jīng)濟不僅妨礙公平、公正的市場環(huán)境的形成，還會嚴重影響市場信用和市場秩序的建立。

　　(3) 我國全面對外開放的基本格局已經(jīng)形成。我國外貿(mào)依存度2003年已經(jīng)達到60%左右，成為繼美、德之后進出口總額的第三大國。我國吸收外來投資總量已居世界第一，外商投資已成為拉動我國經(jīng)濟增長的一支重要力量。政府主導經(jīng)濟，不利于國內(nèi)市場與國際市場的對接，不適應全面開放的要求。

　　在改革開放的新形勢下，政府主導的經(jīng)濟增長方式已到了非改變不可的程度。通過加快改革、深化改革，把這個問題解決的好一些，不僅會進一步鞏固宏觀調(diào)控的成果，而且會對我國下一步經(jīng)濟的持續(xù)快速增長提供重要保障。

　　二、 我國是一個發(fā)展中國家，也是一個轉軌大國。政府的經(jīng)濟職能要盡快地實現(xiàn)從經(jīng)濟建設主體向經(jīng)濟性公共服務主體的轉變

　　經(jīng)驗證明，有效地發(fā)揮政府經(jīng)濟職能是經(jīng)濟持續(xù)快速增長的重要條件。問題在于，在實踐中，我們誤把政府經(jīng)濟職能與政府直接參與投資、直接參與經(jīng)濟建設、直接參與資源分配等同起來。實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從政府主導向市場主導的轉變，政府的主要經(jīng)濟職能是為全社會提供經(jīng)濟性的公共服務。

　　1、 提供經(jīng)濟性公共服務是政府的主要經(jīng)濟職能。

　　所謂經(jīng)濟性公共服務是政府為保障經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展，向所有市場主體提供經(jīng)濟運行必需的經(jīng)濟環(huán)境等軟件設施和基礎設施等硬件設施。例如：第一，政府通過有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控和管理，為全社會提供良好的金融環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；第二，政府通過嚴格規(guī)范的市場監(jiān)管，形成良好的市場環(huán)境，保持公平的市場競爭秩序；第三，經(jīng)濟信息是最重要的經(jīng)濟性公共服務，政府要及時、公開地向全社會提供經(jīng)濟信息和市場信息；第四，政府要為全社會提供水、電、氣、交通等最基本的基礎設施。前三項服務是政府應該提供的軟件服務，第四項服務是政府應該提供的硬件服務。過去，我們比較重視硬件，相對地忽視了軟件的提供。因此，政府應當熟悉經(jīng)濟性公共服務的內(nèi)容和規(guī)律，提高公共機構的服務質量，把政府經(jīng)濟工作的注意力和著眼點放到為全社會提供經(jīng)濟性公共服務方面上來。

　　2、 政府是經(jīng)濟性公共服務的提供者，而不是直接的建設者。在基礎設施建設方面，要努力引入競爭機制，使企業(yè)成為經(jīng)濟性公共服務的主要生產(chǎn)者。

　　改革開放以來，我國對經(jīng)濟性公共服務的投資占財政支出的比重一直很高。2002年中央財政支出中有47.76%用于基礎設施投資。我國實行積極的財政政策，國債發(fā)行的很大部分也是用于基礎設施建設。今年，國家審計署對部分城市基礎設施國債項目建設效果的審計表明，在被抽樣審計的526個項目中，有四分之一的項目沒按建設責任書或計劃完成；在建成的320個項目中，有32個基本未投入運營，18個長期處于試運營或開開停停狀態(tài)，另有69個運營項目未達到設計生產(chǎn)能力；供水項目的實際能力甚至只有計劃能力的33%。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，雖然我國在基礎設施方面投入了大量的財政資金，但由于在相當多的建設項目中，政府既是提供者，又是建設者，沒有充分引入競爭機制，因此許多基礎設施建設項目管理混亂，效益低下，有些地方在高速公路等建設項目中，存在嚴重的腐敗問題。

　　因此下一步的改革，應當在加快基礎設施投資的市場化改革方面有所突破，打破行政壟斷和國有壟斷，讓各類企業(yè)參與這些經(jīng)濟性公共服務的生產(chǎn)，使其成為生產(chǎn)主體和建設主體，盡快改變我國基礎領域和公用事業(yè)領域改革嚴重滯后的局面。只有這樣，才能提高政府經(jīng)濟性公共服務的質量和效率。

　　三、 我國仍處于改革的攻堅階段。通過改革不斷地提供更多、更有效的制度性公共產(chǎn)品，已成為經(jīng)濟持續(xù)快速增長的關鍵因素。因此，政府應盡快實現(xiàn)以GDP為中心向提供制度性公共產(chǎn)品為中心的轉變

　　1、 制度創(chuàng)新對我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長有決定性的影響。

　　國際、國內(nèi)的經(jīng)驗證明，制度創(chuàng)新對轉軌國家的經(jīng)濟持續(xù)增長具有至關重要的意義。世界銀行發(fā)布的《2005年世界發(fā)展報告》提出，政策性風險是發(fā)展中國家企業(yè)最關心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預見性，就能使社會新增投資的幾率提高30%以上。GDP增長很重要、資本也很重要，但是保持GDP穩(wěn)定增長和引進資本的制度環(huán)境更重要，更具有穩(wěn)定性。我國經(jīng)濟增長中的結構性問題、體制性問題、增長方式問題，在一定程度上反映了這些年改革、尤其是政府改革的滯后狀態(tài)，也反映了我們對改革的熱情遠不如追求GDP增長指標那樣高。下一步，以改革為主線，使改革在多方面有實質性突破，會對我國經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長提供重要的制度保障。

　　2、 政府應該把更多的注意力放在改革上，為經(jīng)濟發(fā)展提供最重要的制度性公共產(chǎn)品。

　　政府提供制度性公共產(chǎn)品對企業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟的增長具有重要意義。尤其是在轉軌時期，政府能為社會提供的最重要的產(chǎn)品不是直接投資，而是制度性公共服務，但這個公共服務又常常被忽視。客觀地說，嚴重短缺的制度性公共產(chǎn)品已經(jīng)對我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重影響。例如，為什么這些年國有企業(yè)改革的進展不大，人們對國企改革有種種議論和不滿，主要的原因就在于至今為止尚未在建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權制度方面有所突破。我們知道，經(jīng)濟轉軌中明晰產(chǎn)權、保護產(chǎn)權是市場化改革的重要問題，也是建立良好的投資環(huán)境的核心問題。由于產(chǎn)權制度改革的滯后，不僅國企改革受影響，企業(yè)家的生存環(huán)境也受到影響。再比如，為什么“圈地運動”愈演愈烈，根源在于我們尚未作出一個較為合理和完善的土地制度安排。中央早在幾年前就提出，“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權”，但在法律層面和實踐層面并未全面落實。正在討論的《物權法》草案卻仍堅持農(nóng)民的耕地、宅基地不能作為農(nóng)民的物權抵押。此外，土地市場和征地的補償制度還沒真正形成，70%左右的土地仍是行政批租。僅從以上產(chǎn)權制度和土地制度兩個方面就可以明顯地看到，不在改革上下功夫，我們就難以不斷地為企業(yè)、為社會提供良好的制度性公共產(chǎn)品。由此，經(jīng)濟矛盾和問題不斷積累，經(jīng)濟風險和金融風險不斷增加，政府自身的行為也嚴重扭曲。

　　我國正處在經(jīng)濟轉軌的關鍵時期，制度環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展相當重要。因此，政府工作要從以GDP為中心向以制度創(chuàng)新為中心的轉變，重振改革的熱情，把更多的注意力放在改革上，依靠改革進一步解決經(jīng)濟運行中的深層次矛盾和問題。

　　良好的、有效的公共服務不僅是市場經(jīng)濟條件下政府干預經(jīng)濟的本質內(nèi)容，而且還是一個國家、一個地區(qū)經(jīng)濟競爭力的重要條件。今年，全球經(jīng)濟競爭力排名前10位中有5個是北歐國家，這就是一個重要的說明。在我國改革發(fā)展的新階段，以公共服務為中心的政府轉型，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，成為下一步改革的中心和重點。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經(jīng)新評談頻道，歡迎訪問新浪財經(jīng)新評談頻道。