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近日，《北京市城市道路橋梁管理辦法》開始征求市民意見，該辦法規(guī)定，將禁止對(duì)可能嚴(yán)重影響公共安全和車輛、行人通行的城市道路進(jìn)行挖掘。這意味著京城市民戲稱為大馬路的“拉鏈現(xiàn)象”，將受到法律限制和制約。不過，人們對(duì)此也存在疑問，法律能否得到有效實(shí)施？法律能否管住馬路“拉鏈現(xiàn)象”？
事實(shí)上，“拉鏈現(xiàn)象”并非北京特有和獨(dú)有現(xiàn)象，全國(guó)各大城市都有“拉鏈現(xiàn)象”
。從表面上看，“拉鏈現(xiàn)象”產(chǎn)生的直接原因是城市缺乏規(guī)劃，各管理部門缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了道路建設(shè)和管道建設(shè)的不一致和不協(xié)調(diào)。
自然，最簡(jiǎn)單的解決辦法是加強(qiáng)城市規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)，建立道路建設(shè)和管道建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，這些辦法由于缺乏剛性，存在較高的交易成本和知識(shí)要求，并非總是能夠奏效。而要改變城市道路中的“拉鏈現(xiàn)象”，就需要找出產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，改變制度激勵(lì)環(huán)境，使得城市各管理部門有動(dòng)力自愿和自主從事長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)。
其實(shí)，“拉鏈現(xiàn)象”的產(chǎn)生有著更深層次的原因。城市道路屬于公共資源，任何部門都可以，以公共利益名義挖掘道路，實(shí)現(xiàn)自身利益和目的。我們都知道，公共資源在缺乏明確產(chǎn)權(quán)界定的情況上，就會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”，即個(gè)人利益的最大化導(dǎo)致公共利益的最小化。同樣，各部門可以隨意挖掘道路，鋪設(shè)管道，實(shí)現(xiàn)自身部門利益和局部利益最大化，卻導(dǎo)致了城市道路“拉鏈現(xiàn)象”，不僅浪費(fèi)了公共資源，而且還影響了公眾的出行和公共安全。
很顯然，要改變城市道路中的“公地悲劇”，就需要明確城市道路的產(chǎn)權(quán)，重新配置城市道路這種公共資源，從而使這種資源最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，提高資源的利用效率。通過道路產(chǎn)權(quán)的明晰，改變各種道路使用者的權(quán)利格局，促使道路規(guī)劃者、道路所有者、道路管理者和管道鋪設(shè)者良性互動(dòng)，從而達(dá)到自愿協(xié)調(diào)行動(dòng)和共同規(guī)劃的目的。
值得關(guān)注的是，北京市出臺(tái)的《辦法》已經(jīng)體現(xiàn)了對(duì)城市道路產(chǎn)權(quán)重新配置和界定的思想，如新建、改移、維修地下管線需要挖掘城市道路的，要實(shí)行計(jì)劃管理，由交通路政管理部門依據(jù)年度挖掘作業(yè)計(jì)劃，辦理許可手續(xù)；使用未滿5年或者大修竣工后未滿3年的城市道路，要挖路必須報(bào)市政府批準(zhǔn)。此外，還規(guī)定管線規(guī)劃和建設(shè)將實(shí)現(xiàn)同步建設(shè)原則。
不過，這些規(guī)定仍然是采取行政性方式來配置城市道路的產(chǎn)權(quán)，主要將道路產(chǎn)權(quán)配置給交通路政等管理部門，而政府各部門之間存在緊密聯(lián)系，這樣有可能形成政府內(nèi)部的交換和妥協(xié)，從而最終不能夠從根本上解決城市道路的“拉鏈現(xiàn)象”，或者說，只可能使“拉鏈現(xiàn)象”有序化，并不能夠真正避免和減少城市道路中的“拉鏈現(xiàn)象”。
而要真正改變這種現(xiàn)象，這就需要作為道路出資者的納稅人和作為道路挖掘受影響的相關(guān)利益群體，擁有對(duì)道路建設(shè)和管道建設(shè)的聽證權(quán)和決定權(quán)，打破行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)力格局，從而使得道路交通的建設(shè)真正符合民眾需求。
這樣，公眾無論在道路建設(shè)和改造方面，還是在管道建設(shè)和改造方面，都擁有最終發(fā)言權(quán)，成為城市道路的真正擁有者。相反，無論是作為代理人的城市道路建設(shè)者，還是作為代理人的城市管道建設(shè)者，都會(huì)按照作為委托人的民眾的意志辦事，而城市道路的“拉鏈現(xiàn)象”自然而然也會(huì)隨之消失。
□本報(bào)特約評(píng)論員李文釗(中國(guó)人民大學(xué)行政學(xué)所)
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