質疑公車改革 節(jié)約論難圓其說且車補無公正可言

　　　宮希魁

　　目前，一些地方正在推行所謂“公車改革”，其大體做法是，取消為領導干部配備的專用公車，按干部職級高低發(fā)放不同數(shù)額的交通補貼。此種做法似有被廣泛肯定之勢，溢美之詞頻見報端。在我看來，這不過是干部集團的話語霸權和自我評價，借用“公車改革”名義自己給自己加薪而已。

　　公車消費無法理依據(jù)

　　目前，公車消費已成大患，不改，財力、民力均無法支撐。但是，究竟怎么改才合理合法，才有法理依據(jù)，這是首先需要研究的問題。目前的所謂“公車改革”，其實質是納稅人出錢贖買黨政官員的公車專用權。這種交易如果能夠成立，其前提條件必須是官員的公車專用權建立在合法授權的基礎上。這就是說，目前官員這樣使用公車，是哪個合格的法律授權主體批準的，如果沒有合法的批準程序，黨政官員憑借自己掌握的公共權力，自己給自己配專車，那就是一種公權的濫用，一種不合法的行為。

　　回顧解放后公車消費的歷史，干部專車的配備經歷了一個由較高職務向較低職務大面積擴散的過程。在上個世紀五六十年代，按照國務院的有關規(guī)定，只有副部級以上干部才有資格乘坐專用小汽車。其他級別干部只能根據(jù)工作需要，與其他人共同使用單位公務用車。當時，縣委、縣政府就那么兩臺吉普車，并不是縣委書記和縣長的專用坐騎，而是機關的公共用品，由誰來使用，主要依據(jù)公務需要的重要程度來決定。后來，隨著經濟的發(fā)展，地方財力的增加，尤其是分灶吃飯的財政體制形成后，地方政府有了更大的財力支配權，這就為一些干部隨意擴大職務消費范圍，競相購買小汽車敞開了方便之門。從上個世紀80年代中期開始，公款購車熱一浪高過一浪。從地市級到廳局級，再到縣處級，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，許多單位不但一把手坐專車，甚至每個副職都有專車。這樣配備和使用公車，地方政府和黨政官員是無權自作主張的，如果沒有納稅人的許可，沒有人大的批準，都是濫用行政權力的表現(xiàn)。目前的公車消費，無公認的法理依據(jù)，無權威性文件可遵循，普遍是按潛規(guī)則辦事。這樣，你買我也買，你坐我也坐，火借風勢，風助火威，以至令社會無法承受。這種做法本來就于法無據(jù)，現(xiàn)在卻要人們承認它的合法性，而且由官員自作主張，自定價碼要公眾出錢來贖買，其道理何在？

　　另外，發(fā)“車補”的另一個說不出口的理由是所謂“公務員工資低”，因此用這種變通辦法補償一下未嘗不可。此論同樣站不住腳，無法理依據(jù)。公務員工資到底低不低，暫且不論，那么多人包括相當數(shù)量的博士生都拼命往公務員隊伍里擠，本身就給“工資低”的說法打了一個大問號。退一步講，假設就是真的工資低，也不能用發(fā)“車補”的辦法去補，而應通過正常程序，名正言順有規(guī)則地增加工資待遇。否則，會越搞越亂。

　　“節(jié)約論”難圓其說

　　目前一些地方推行的所謂“公車改革”方案，其必要性和合理性的主要論據(jù)是可以“大量節(jié)約經費”。賬一般來說是這樣算的：某地區(qū)或部門一年養(yǎng)公車所需的折舊費、維修保養(yǎng)費、汽油費、保險費、其它各種雜費、再加上司機的工資和福利累計起來構成養(yǎng)公車的總成本。比如，某地區(qū)為此每年需支付100萬元，現(xiàn)在實行“公車改革”，取消這些所謂“公務用車”，改為按干部職級發(fā)交通補貼，每年支付的交通補貼僅為70萬元，比原來減少了30萬。于是就宣布，這樣的改革能使經費節(jié)約30%，多方共贏，好處多多，真乃利國利民之舉。此種論證邏輯是以事實上形成的公車費用總額為前提，只要能使這個費用總額有所下降，就被認為是“合理的改革”或“成功的改革”。這樣的論證能夠成立嗎？我的回答是否定的。道理很簡單，即使從總支出100萬中壓縮掉30萬，還剩70萬。這70萬元就是這個地區(qū)保證公務交通的合理成本或必要成本嗎？未必。公車費用的支出，哪些是必要的，哪些是不必要的，如果要細算清楚，確實是一件很不容易的事情。但總觀全局，近年來公車費用的飛速膨脹，已經成為各地財政支出的黑洞，這是不爭的事實。否則，公車改革也就不會這樣令人矚目了。這種公車費用的增長與官員公務量的增長不成比例的情況可以間接地證明，公車費用增長中很大一塊是不必要的不合理的增長。有經驗數(shù)據(jù)常被引用，公車大多三分之一用于公務，三分之一干部私用，三分之一司機私用。如果以這一經驗數(shù)據(jù)為準，至少把費用規(guī)模降低60%以上才能達到合理支出邊界。

　　如果認為只要降低了費用總額，就是一種應該加以肯定的制度改進，無異于承認浪費公款有理，浪費公款有利。因為哪個地區(qū)和部門購置的公車越多，濫用公車的現(xiàn)象越嚴重，公車消費的支出數(shù)額就越大，實行所謂“改革”后，即使砍掉一塊，能夠用于發(fā)放補貼的數(shù)額還是要相對大一些。這豈不是誰不守規(guī)矩，誰膽大誰就占便宜嗎？那些廉潔自律不濫用公車的地區(qū)和部門，因為已經沒有此項經費壓縮空間，豈不也就失去了改發(fā)交通補貼的理由。這樣的邏輯究竟是在鼓勵什么，不是一目了然嗎？

　　這種“節(jié)約論”不能令人信服的另一個理由是，發(fā)放了補貼，取消了公車，我們的一些“公仆”很有可能把失去的公車實物消費轉嫁給服務對象。我到你那里去辦事，你派車接送好了。在特定情況下，誰敢怠慢這樣的官員。

　　發(fā)“車補”無公正可言

　　發(fā)“車補”名義上是解決公務活動交通費用的補償問題，其實質是以地區(qū)或部門為單位，按干部職級的高低分別增加不同數(shù)額的職務補貼。這些補貼發(fā)到個人手里之后，如何使用，使用到什么項目上，完全由個人決定，其他主體無權干涉，也無法干涉。各級干部增加的這筆收入，其中一部分可能用于支付公務交通費用，另外的部分則可用于家庭儲蓄投資和消費。不同的個體情況大不相同，支出的比例和結構也會有很大差異。因此，名義為公務交通補貼，但實際上部分或大部分轉化為個人收入。這樣，獲得“車補”的群體，除了原先獲得的工資、補貼、獎金、津貼和其它福利性收入外，又多得了一個“車補”，而且數(shù)額不菲。用這種辦法增加的收入，不僅師出無名，而且極為混亂，隨意性很大，造成新的社會不公。

　　這種社會不公，表現(xiàn)主要有三：第一，階層收入差距不合理拉大。干部集團發(fā)“車補”后，職位較高者可獲得上千元甚至幾千元的補貼，一般干部通常也可得到幾百元直至上千元，僅此一項，就接近或超過中低收入者的平均工資。一個普通勞動者，辛辛苦苦干了一個月，其收入水平還趕不上一個處長的“車補”多。這樣的階層收入結構能說是合理的嗎？第二，不同地區(qū)公務員收入差距不合理拉大。不同地區(qū)的經濟實力和財政狀況很不相同，能夠支付的“車補”標準也會有很大差異。甲地的處長每月獲得“車補”可能超過2000元，乙地處長可能每月只得500元。同職同級干部，履行的公務和職能也大體相同，但獲得“車補”的差距卻如此之大，在道理上無論如何也是說不通的。第三，不同部門間公務員收入差距不合理拉大。同一地區(qū)，不同的部門，不同的機關，由于隸屬關系不同，屬于不同的“條條”管轄，因而可以制定出不同的補貼規(guī)則和補貼標準，因而產生新的系統(tǒng)間的收入差距擴大和結構紊亂。上述三個差距的拉大，既不符合效率原則，也不符合公平原則。無論從協(xié)調階層利益關系方面來說，還是從理順公務員系統(tǒng)內部分配關系方面來說，發(fā)“車補”都是一個后患無窮的錯誤決策。

　　把我們的思路再延伸一下，如果“車補”方案一旦確定，照此邏輯推斷下去，將還會有一系列的補貼項目出臺。現(xiàn)在很多人不是在研究所謂“職務消費貨幣化”嗎？公車消費只是職務消費中的一項，除此而外，還有公費宴請、公費旅游、公費培訓、公費送禮、公費通訊等等。所有這些項目，對于地方財政來說，哪一項不是一個巨大的負擔。為了所謂減少開支，一項項都量化到個人發(fā)“補貼”好了。這樣一路發(fā)下去，我們的“公仆”們可真是發(fā)財了。但是，稍有點社會良知的人都會想一想，如果這樣改下去，干部們都鬧個缽滿瓢溢，可老百姓的日子怎么過呢？有誰還能養(yǎng)起這樣昂貴的政府？

　　自我肯定不足為憑

　　發(fā)“車補”的公車改革方案，在一些地方實施后，據(jù)說“很成功”，其主要理由是不但節(jié)約了經費，而且受到了各級干部的“普遍歡迎”。好一個“普遍歡迎”！到底什么人“歡迎了”？原來是各級干部。不僅局長、處長歡迎，科長和一般辦事員也歡迎。這樣的結果，一點也不奇怪，太符合邏輯了。因為這種“補貼”分若干檔次，從地區(qū)和部門最大的官一直發(fā)到最小的辦事員，人人有份，何樂而不為。職務低者收入雖然少些，但每月增加三四百的，也不是什么壞事。原來當官的坐小汽車，自己連邊也沾不上，現(xiàn)在好賴還多拿了幾個錢，心里也就平衡了。

　　“車補”的受益人是各級干部，然后又把各級干部的“普遍歡迎”作為“車補”改革“成功”的標準，這樣的邏輯能夠成立嗎？如果用于“車補”的貨幣是干部集團自己生產和創(chuàng)造出來的財富，他們上了稅之后愿意怎么分就怎么分吧，外界也不好進行干預。但恰恰不是這樣，他們發(fā)的“車補”是納稅人繳上去的錢，是各種勞動者在經濟活動中創(chuàng)造出來的財富。這種錢的使用必須符合社會公共利益，必須符合納稅人的意愿并受到納稅人的監(jiān)督。因此，是否應該發(fā)“車補”，怎么個發(fā)法為宜，不能干部集團自己說了算，不能自己感覺良好就算好了。辦這樣的事情，必須超越干部集團的局限，廣泛征求社會各界的意見，讓各種納稅人說說話，到底該不該這樣補。現(xiàn)在強調“立黨為公，執(zhí)政為民”，無論辦什么事情，都要首先看看廣大人民群眾答應不答應，滿意不滿意，高興不高興。在是否實行“車補”的問題上，我看貫徹這條標準是再貼切不過的了。

　　出路在于尋求治本之策

　　對上述公車改革方案持否定態(tài)度，并不是要維持現(xiàn)在通行的公車消費辦法。這種辦法漏洞太多，消耗太大，滋生腐敗，已經到了不改不行的程度。但到底怎么個改法，我以為必須尋求一條治本之路。

　　真正的公務用車，是公職人員履行職務的必備工具，是財政必須支付的行政成本。公車改革并不是要取消一切公務用車，而是要把那些非公務性用車成本從公務性用車消耗中剔除出去。問題的關鍵在于怎樣劃清公務用車和非公務用車的具體界限。在這個問題上，肯定是公說公有理，婆說婆有理，莫衷一是。坐慣了公車的官員們，肯定說我外出考察、參加會議、上班去單位、下班回家、各種應酬包括參加宴會，有哪一樣不是在履行公務，為了保證這些活動的順利進行，配一輛專車是理所當然的事情。

　　筆者不這樣認為。同樣上下班，同樣參加一個會議，同樣應邀赴宴，教授、工程師、醫(yī)生、文化工作者、個體戶和私營企業(yè)主等各界人士都可以乘公交、打的、自備交通工具如期參加活動，難道就那些個有點官銜的人，不配個專車，他們就無法參加這些活動了嗎？據(jù)了解，有些西方國家的內閣成員甚至首相，除了接見外賓等必要的公務活動外，都是自己駕車或乘公交車解決交通問題的，哪有那么多的公車供他們私用？

　　根據(jù)這樣的分析，完全可以劃出一條原則性的界限，凡是公共交通能夠解決的問題，原則上不配專車和不使用公車。有些領導干部在特定時期、特定工作背景下，公務繁忙，時間緊迫，為了提高辦事效率，更多地使用一些公車是必要的，也是合理的。如果這一界限能夠成立，根據(jù)我國的具體情況，地市級、廳局級副職(包括副職)以下干部，均不配專車。買月票、乘單位集體班車、打的、自備交通工具，任其選擇，費用按全體職工的通用規(guī)則報銷或給予補貼。部門和單位保留少量公車。這些公車不是少數(shù)領導干部的專用坐騎，而是履行公務的公共用品，其使用順序按工作重要程度和急需程度排定， 由一個辦公管理機構具體負責。

　　這一方案如能實施，則既恢復了公務用車的本來面目，使其發(fā)揮應有的作用，又擊中了公車濫用的要害——大量私人專用。這是一項既能釜底抽薪，又不失社會公平的治本之策。這項改革，得罪的不是廣大人民群眾，得罪的是長期公車私用的既得利益集團。因為這種得利是一種非法侵占，把它剝奪回來還給社會和公眾，是合情合理合法的事情。

　　(作者單位：中共大連市委黨校)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談頻道，歡迎訪問新浪財經新評談頻道。