出資人缺位 國(guó)資監(jiān)管與營(yíng)運(yùn)體制需有機(jī)結(jié)合

　　本報(bào)記者 單繼林

　　解決出資人缺位問(wèn)題取得突破

　　國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革取向已經(jīng)非常地清晰了，從整體上來(lái)說(shuō)，搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)就要搞活國(guó)有資本，要搞活國(guó)有資本，這就要解決出資人缺位的問(wèn)題。

　　國(guó)資委經(jīng)濟(jì)研究中心黨委書記、副主任李保民博士在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，針對(duì)出資人缺位這一問(wèn)題，于2003年組建的國(guó)資委從組織機(jī)構(gòu)形式上，明確了其是代表國(guó)務(wù)院履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的“代言人”，這就把政府的公共管理職能和出資人職能分開了�！斑@是一個(gè)很大的突破。國(guó)資體制改革從一定角度上，沖擊了或者促進(jìn)了行政管理體制改革，是一個(gè)好事情。”

　　李保民認(rèn)為，成立了國(guó)資委，僅僅是往前探索性地走了一小步。國(guó)資委成立后，不是所有的問(wèn)題都能夠解決，也不是一夜之間就能夠解決的，原有的思維方式和行為慣性都很難在短時(shí)間內(nèi)改變，除了要替國(guó)家履行出資人職責(zé)之外，其自身也需要一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，也需要從自身的管理辦法、選用人機(jī)制和思維轉(zhuǎn)變上不斷改進(jìn)。畢竟在管理上，“羅馬不是一天建成的”。

　　李保民表示，國(guó)資委的工作要做到不缺位、不錯(cuò)位、不越位，還有一個(gè)必須要盡快解決的問(wèn)題，即出資人的重大決策和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的具體界限和量化規(guī)定。

　　同時(shí)，國(guó)資委作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，不等同于一般的行政部門、事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)企業(yè)，應(yīng)創(chuàng)建其特殊的機(jī)制。根據(jù)政府授權(quán)履行出資人職責(zé)，說(shuō)到底就是以國(guó)資委的地位、信譽(yù)和無(wú)形資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。這樣就要求國(guó)資委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則和用人機(jī)制等都要符合自身的職責(zé)。

　　李保民介紹，國(guó)資委今年的一項(xiàng)重要工作是按照《公司法》推進(jìn)中央企業(yè)的股份制改革，建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，其中一項(xiàng)重要工作就是科學(xué)地選聘代表國(guó)有股權(quán)的董事會(huì)成員，依法參與公司的重大決策。以董事會(huì)為重點(diǎn)，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，除了企業(yè)內(nèi)部董事以外，獨(dú)立公正的外部董事的來(lái)源顯然是國(guó)資委應(yīng)考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

　　國(guó)資監(jiān)管和營(yíng)運(yùn)體制缺乏有機(jī)結(jié)合，出資人職責(zé)還要再完善

　　國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與營(yíng)運(yùn)體制是一個(gè)有機(jī)的整體。營(yíng)運(yùn)是監(jiān)管的基礎(chǔ)，監(jiān)管是營(yíng)運(yùn)的保障，監(jiān)管的目的是為了提高營(yíng)運(yùn)的合理有效。

　　李保民對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)表示，在當(dāng)前的探索實(shí)踐中，遇到的突出問(wèn)題是國(guó)資監(jiān)管與營(yíng)運(yùn)沒(méi)有有機(jī)結(jié)合，具體表現(xiàn)為監(jiān)管體系不完整和資本營(yíng)運(yùn)主體不到位。

　　監(jiān)管體系不完整主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國(guó)有資產(chǎn)的三級(jí)監(jiān)管體系�撝醒�、省和地市�斶�沒(méi)完全建立起來(lái)，多數(shù)地市還沒(méi)有組建國(guó)資委，有些地市國(guó)有企業(yè)已經(jīng)寥寥無(wú)幾，組建國(guó)資委無(wú)從運(yùn)作；而有些縣區(qū)國(guó)有資產(chǎn)龐大卻無(wú)權(quán)組建國(guó)資委，形成監(jiān)管的“真空”或拉大了監(jiān)管的距離。二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的“三層架構(gòu)”或“二層架構(gòu)”，還沒(méi)有真正建立起來(lái)，尤其是中間營(yíng)運(yùn)主體“缺位”比較突出。三是國(guó)有資產(chǎn)的橫向監(jiān)管體系沒(méi)有理順。

　　比如，為監(jiān)管依據(jù)的數(shù)據(jù)來(lái)源是由中介機(jī)構(gòu)提供，而中介費(fèi)用又是由企業(yè)提供的，這就容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)中問(wèn)題如果不是遇到重大問(wèn)題就難以發(fā)現(xiàn)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題將是大問(wèn)題。

　　此外，營(yíng)運(yùn)主體不到位突出體現(xiàn)在國(guó)資委和營(yíng)運(yùn)主體兩個(gè)層面上。在實(shí)際中遇到的問(wèn)題是，不少國(guó)有企業(yè)的子公司剝離上市后，母公司實(shí)際上變成了一個(gè)承擔(dān)企業(yè)辦社會(huì)、安置離退休員工的控股公司。

　　實(shí)際上，由于資本運(yùn)營(yíng)主體不到位，產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性不能滿足，國(guó)資營(yíng)運(yùn)成本很高，而且，國(guó)資監(jiān)管的基礎(chǔ)也沒(méi)有，真正的國(guó)資監(jiān)管體系不可能有效建立。再加上目前由于企業(yè)整體上沒(méi)有改制到位，還難以成為國(guó)有資產(chǎn)保值增值的真實(shí)主體，這也加大了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

　　各地國(guó)資監(jiān)管體制改革的探索初步顯示，國(guó)資委工作重點(diǎn)應(yīng)放在通過(guò)資本營(yíng)運(yùn)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)，而不是就監(jiān)管談監(jiān)管。貫穿在資本營(yíng)運(yùn)全過(guò)程的監(jiān)管才是真正的監(jiān)管。

　　“可以說(shuō)，國(guó)資委目前還不是一個(gè)完整意義上的國(guó)有資產(chǎn)出資人，具體表現(xiàn)在資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等職責(zé)不統(tǒng)一、不到位上�！崩畋Ｃ裾f(shuō)，國(guó)資委需要處理和完善與幾個(gè)重要黨政部門的職責(zé)關(guān)系。

　　一是與組織部門的關(guān)系。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，成立國(guó)資委以后，189戶中央企業(yè)中有53戶企業(yè)的“一把手”由中央組織部考核、任免。國(guó)資委一方面要配合組織部門的工作，另一方面也要與其共同探索和解決黨管人才的原則與出資人選擇經(jīng)營(yíng)者相結(jié)合的方式。

　　二是與財(cái)政部門的關(guān)系�，F(xiàn)階段突出的是國(guó)有資產(chǎn)的收益上繳和國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算兩個(gè)問(wèn)題。財(cái)政部門是政府的組成部門，承擔(dān)政府公共財(cái)政預(yù)算管理職能，與國(guó)資委的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算職能應(yīng)該分開。

　　三是與發(fā)展改革部門的關(guān)系。國(guó)資委在代表政府履行出資人職責(zé)時(shí)，首先要有國(guó)有資本的投資職責(zé)，并要求所履行出資人職責(zé)的企業(yè)符合發(fā)展改革部門制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃重大目和投資布局。

　　四是與有關(guān)職能部門的關(guān)系。如交通、科技、信息產(chǎn)業(yè)、文化和教育等部門，《公司法》賦予出資人履行的重大決策等職責(zé)，許多仍由這些行政部門行使，應(yīng)隨著政事分開、政企分開、企事分開等項(xiàng)改革的推進(jìn)，將這些行政部門行使的出資人的職責(zé)逐漸歸并到國(guó)資委。

　　今后3至5年是國(guó)資監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵時(shí)期

　　李保民表示，今后3至5年是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵時(shí)期和重要關(guān)口，必須根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，加快構(gòu)建新體制的基本框架。國(guó)資委需要對(duì)建立國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)監(jiān)管和營(yíng)運(yùn)體制提出整體設(shè)想并做好基礎(chǔ)性工作。必須堅(jiān)持以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心和主要內(nèi)容，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)制度，為建立新型的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和營(yíng)運(yùn)體系奠定基礎(chǔ)。

　　對(duì)于這一新課題，李保民建議，國(guó)有資產(chǎn)的總體框架應(yīng)按出資關(guān)系，建立產(chǎn)權(quán)紐帶，主要由三部分組成：一是由中央地方政府分別授權(quán)的國(guó)資委作為特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表政府專門履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整，指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展。二是具體行使所投資企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的營(yíng)運(yùn)主體，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，細(xì)化出資人與所出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三是政府投資的企業(yè)，主要是國(guó)有獨(dú)資、控股和參股的企業(yè)，以及以承包、租賃、托管、聯(lián)營(yíng)等方式經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的各類企業(yè)。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)的原理，分層控制的實(shí)質(zhì)是明確劃分責(zé)任和權(quán)利。

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