蘇南城市發展新思路

　　新 望

　　眾所周知，90年代蘇南地區掀起了一股“造城”熱。推動和造就這股“造城”熱的因素主要有三個：一是80年代中后期國家縣改市政策給地方政府以強烈的誘導；二是鄉鎮集體企業的發展為地方提供了財力上的積累和支持；三是中央和省級政府倡導的創建活動，推動了城鄉公共設施建設，城市外觀得以極大改觀。除了這三個主要因素之外，還有其它一些 次要的因素，如開發區熱、戶籍買賣以及地方領導人盲目的攀比、趕超心理等。張家港、海門、通州、錫山、昆山、吳江、江陰、常熟等各具特色的城市建設都給人留下了深刻的印象(從經濟區劃上講，南通亦屬蘇南)，尤其在公路交通空前發展之后，空間相對變小，蘇南平原鎮、廠、店連成一片，物流、人流、車流大大增加，給人以處處是城、蔚為壯觀的感覺。然而，這場“造城”熱也有值得反思的地方。

　　一個問題是浪費驚人。城市建設中存在形式主義的現象，貪大求洋，花盆式、樣板式、大躍進式的“面子”工程太多，有些閑置了、有些利用率不高、有些干脆無法利用。非生產性的基本建設開支過大，而且一些大的項目缺乏論證，違背了經濟社會發展的科學規律。某縣級市耗巨資興建了豪華的國際會議中心，但常年閑置在那里，利用率幾乎是零；

　　二個問題是為求速度，求轟動效應，攤子鋪得太大，負債搞建設，背上了沉重的債務包袱，后繼投入不足，財務成本增高，發展缺乏后勁，空了家底，傷了元氣，經濟增長停滯不前甚至有所下降。某縣級市兩年時間中為創建投入80億，但過去4年半時間該市財政總收入只有20多億元，亂集資(包括強行的捐款、收費、攤派)、亂拆借，“花光了祖宗的積蓄，用空了兒子的錢，還用了孫子的錢”，擾亂了正常的地區經濟金融生活秩序和財政分配格局(見《華東信息日報》1999年9月3日頭版《地方政府會有債務麻煩嗎》，《周末》1999年9月17日第2版轉載)；

　　三是有城無市，城市“空殼化”。城市集聚效應、中心功能不明顯，第三產業不發達，市民階層缺如，城市主體缺失。城市管理方式、居民生活方式相對滯后，恩格爾系數還很高。一句話，整體城市形態和現代城市生活尚不具備或嚴重欠缺，城市的城市化程度不高。雖然在名稱上已將縣改為“市”，但它們實質上仍是縣，即使出現了像楊舍、茅家鎮、金沙、玉山、松陵、澄江、虞山這樣一些較大的城鎮，但嚴格講來也至多是town,而非city，或者說只有city,而沒有citizen。

　　“農村城市化，城鄉一體化，城市現代化”這個方向沒有錯，出發點也是好的，但為什么卻出現了上述勞民傷財的城市“空殼化”現象？這不能不引起我們的深思。

　　一是多年來，在舊的計劃體制和單一城市工業化道路主導之下，城鄉、工農二元隔離，戶籍有別，壁壘森嚴。受此影響，鄉鎮企業異軍突起之后還是強調“就地轉移”、“離土不離鄉”，農村人口始終難以流動和集中，農民進城門檻高，門檻多，城市規模難以擴展，“人”這個生產力中最活躍的因素卻喪失了活力(活動的能力)。在蘇南，還有更特殊的原因，由于其歷史上自然條件優越，人口膨脹，人口壓力大，由此形成了一種由來已久的深重的排外情結，對內開放始終難成氣候。

　　二是農村土地政策也不利于城市化進程。直到現在，還有人認為土地是農民的福利保障，人地不可分，擔心工業化、城市化之后農民沒有退路。社區所有、農戶經營，一涉及土地要素的流動便困難重重。當幾十萬湖南、江西的農民南下廣東、海南種地的時候，蘇南的農民卻在補農、獎農、建農的政府行為下按照指定的地點、時間、品種種植“豐產方”，外地農民難以進入，本地農民不得入城，鄉鎮企業和農戶的市場主體地位均得不到保證，也使農業的市場化、農村的城市化受到嚴重制約。

　　三是舊蘇南模式的特點之一是黨政職能溢出，資源配置處在政府的絕對主導之下，加之急功近利的地方主義，任期內都想“造福一方”，內在的基建沖動導致了城市建設一頭熱，對上與對下、當前與長遠、數量與質量的關系始終處理不好。這也正是舊蘇南模式的內傷之一。而另一方面，大城市建設的決策權又高高在上，造成了城市發展戰略嚴重的脫離實際，城市規模難以優化。蘇南經濟結構調整年年講卻始終難有大的起色，其主要原因就是沒有大城市。過去的幾年里，蘇南在城市建設上雖可謂花錢無數，但卻未能建成一個舉足輕重的大城市，未能取得應有的規模效益，現在看來，這不能不說是個失誤。

　　四是區域經濟還往往帶有區域文化的烙印。江南多小鎮，從深層上講，或許與吳文化有關。吳文化乃河湖文化、鄉土文化，傳統十分深厚，精、細、小是其特點，但不夠大氣，崇尚小國寡民式的秩序感。鄉、城一體，安土重遷，建小城鎮，做小市民自然成為人們在新的經濟條件下夢寐以求，也是根深蒂固的理想。高同質性、超穩定性和封閉性是蘇南小城鎮的普遍特點，而現代城市的本質在于其異質、流動、開放，這也恰恰是城市文明與村落文明的根本區別。在蘇南，溫柔敦厚、過分成熟的“后院文化”似乎對大城市的發育構成了固有的障礙。只要稍加觀察我們就可發現，現代城市的形成都有一個邊緣、雜交、移民的過程，蘇南在歷史上也曾有過這樣一個漫長的過程，但到近代以后這一優勢東移到了上海，而且吳文化也與西方文化雜交形成了全新的開放型都市文化——海上文化。

　　大城市自有其不可替代的作用，特大城市對一個國家和地區的經濟發展、社會進步更是至關重要。我國城市人口只占30%，100-300萬規模的大城市人口只占3%強，與同等人均收入國家相差近20個百分點。1989-1996七年間，全國城市數量增加了50%，城市人口增加了42%，而100-200萬人城市數量和人口只分別增長了10%和16%，這說明我國大城市的發展已相對滯后，與整個社會經濟發展不相稱。實證研究表明，200萬左右的城市其規模收益最明顯，土地利用、三產發展、人均收入、科教文化、吸收就業、火災及交通事故等指標都得以明顯優化(參見《經濟學消息報》1999年8月20日第三版王傲蘭《大城市很重要》及該報1999年10月1日頭版王小魯、夏小林《中國需要何種規模的城市》)。

　　小而散的城鎮建設不能使市民得到城市規模效應帶來的種種好處，從經濟上講也是不合算的。朱(钅加容)基同志早在95年底全國經濟體制改革座談會上就對小城鎮建設中的貪大求洋、浪費土地提出了中肯批評，并對某些地方不切實際、亂提口號的作法表示出深切的憂慮。現代市場經濟實際上是一種城市經濟，從現在的情形來看，現代社會的發展極又一般都集中在城市，尤其是大城市，在進入信息社會、知識經濟時代之后，這一趨勢將會更加明顯。中關村一類的技術園區，小城市是無法承受這些新生事物的。一貫主張小城鎮建設的費老最近也注意到了這一點，他認為蘇南和珠三角要發展一些新興的高級產業如信息業等，必須注意建設并發揮大城市的作用(見《了望》1999年第20期，費孝通，《區域經濟發展新思考》)。筆者1999年4月1日曾陪費老在蘇南某地考察，親耳聆聽他多次提醒當地干部和居民要注意節約用地，發揮“電梯”的作用。

　　城市有城市發展的自身規律，工業化與城市化有時并不相一致，況且我們現在面臨不僅是工業化的問題，還有信息化、知識化、現代化的問題。多年來，我們對大城市心存戒心，尤其“身在山中”的生活在大城市的人在抱怨“城市病”的同時卻忽略了現代大城市給人們帶來的文明和福祉。其實現在在城市建設上得“恐大癥”還為時尚早，目前的城市化道路還應強調以適度集中為主。大城市的外部成本問題完全可以通過規劃管理來解決，不必因噎廢食。從理論上講，城市化的定義不僅包括城市的從無到有、從小到大，還應包括城市質量的由低到高，城市從低級形態向高級形態發展。小城鎮、中等城市、大城市都應放在區域經濟協調發展這一大目標之下來考察，不要搞一窩風，一哄而起。在蘇南，在其中心城市的規模和功能還不具備的條件下就搞外圍化、分散化，搞成滿天星、羊拉糞似的所謂“城市片”、“城市群”，這有違城市發展規律。現代大城市的建設更要求我們必須在改革的縱深度、開放的廣泛性上再下功夫，在指導思想和觀念上應有所更新。

　　首先，要加強城市形態建設。城市概念的內涵最集中地體現在“城市形態”上，城市自有其基本的“城市味兒”和“城市風情”，有其特定的文化意義。不僅有硬件，還有軟件；不僅有外觀，還有內涵；不僅有有形，還有無形；不僅有形體，還有靈魂；不僅要整齊劃一、美觀漂亮，還要繁榮經濟、方便生活、提升生活質量。要注意從城市的低級形態向高級形態過渡。鎮改縣、縣改市，往往把一個城市搞成了放大的人民公社或生產隊，以領導農村工作的方式來管理城市。從外表看水泥馬路、白瓷磚，但肚里運作的還是公社制的一套東西。有人擔心，如果沒有體制改革上的相應推進，城市建設只會使城市變為披著城市外衣的“封建莊園”、“洋圍子”、“假城市”，這并不是沒有根據的臆說。

　　其次要提高城市的規模效益。沒有一定的人口規模，城市功能如交通，商業等便無從發揮，還有些社會事業沒有一定規模就干脆無法產生。而且縣級小城市麻雀雖小，五臟俱全，四套班子，各大局、委、辦，樓院、建制、轎車樣樣俱全，但自我服務、功能交叉，十羊九牧，人浮于事。沒有城市規模，必造成土地利用、綜合治理、公共物品及教育、科技文化發展的成本高、效益低。如蘇南某市市區雖干干凈凈，卻冷冷清清，投資效益低，中看不中用。由于建設、治理成本高，蘇南一些縣級市市區出現了日用品及農副產品物價比大城市還高的怪現象。

　　第三，要注意提升城市功能。城市的經濟、社會、文化功能與城市生活質量密切相關，甚至可以說城市功能本身就是城市質量。今后創建中一定要注意功能性創建，不要拘泥于形式。有特色是好事，但不要樹典型，普遍推廣。各地應立足自身，求真務實，不求皆城，但求有市，淡化“政績”，貼近平民。一般而言，城市功能隨城市規模的增大而呈幾何級數遞增，就如同帕金森效應。城市規模增大之后，交易成本、信息成本、決策成本將大為下降，第三產業領域也將會大大拓展，吸收就業能力大大增強。美國有80%以上的人從事三產，就是因為其人口集中在相對狹小的城市空間里，人們有事可做。應當辨證地看待大城市的失業和地價問題，就業機會多才會造成失業、待業的人多，土地效益好才會造成地價的上升。城市規模增大之后，信息傳遞速度加快，信息量增大，信息產業、知識經濟、文化中心的內聚性和輻射度也將必然會明顯提高。

　　第四，要優化城市的經濟、社會結構。為什么蘇南各縣市財政收入只占GDP的6%左右(全國平均數是20%左右)？一個可能是GDP的水份大，另一個原因是單一加工制造業比重太大，兩頭在外，收不到稅。因此應調高、調優產業結構，但事實證明，調高、調優產業結構在現有的小城市和小城鎮是作不到的。城市的社會結構主要指市民階層的產生。城市的主體是市民。經濟學家顧準認為市民法權意識的覺醒、平民意識的確立、等級制的破除，對建立法制經濟和市場經濟及現代民主至關重要(見《顧準文集》第316頁，貴州人民出版社，1994年版)。蘇南各縣市的居民主要是黨政干部或各類公務人員，居民中又有相當一部分由“土地工”轉化而來，此種情況之下，人與人之間的關系演變成了單一的“干群關系”，除了管理者和被管理者，再沒有第三者。知識分子、民營經濟、企業家階層始終處在尷尬的夾層、邊緣狀態，找不到位置，或者只好處在被改造的位置。正如袁木先生所描述和贊譽過的：“在XXX，人們都生活在被管理和被教育之中”。社會結構的單一和不豐滿容易引起城鄉對立，容易導致人治代替法治、政府代替市場，也容易滋生絕對權力和絕對腐敗。

　　第五，要加強城市文化建設。文明的本質是文化，城市文化是城市的靈魂。精神文明建設中應當樹立文化內涵、文化氣質、文化底蘊、文化層次、文化名人、文化精品、文化市場等新觀念。如果以犧牲人們精神上的代價來搞精神文明建設，如果以不文明或搞運動、反文化的方式來“創建”精神文明，那么這種精神文明也就走向了它的反面。精神文明建設一定要以教育、文化、科技為支撐，以尊重人、體現人的價值，從思想道德的根本上來提高人的素質。個別地方精神文明創建中一些過時、過頭的做法既不利于“城市”化，也不利于“文明”化。

　　基于以上的分析，我建議：徹底改變縣改市的走過場的作法，切塊建市，撤縣級市，建大城市，加強城市形態建設，提高城市的城市化程度。擴大規模，增強功能，提升產業，優化結構，側重文化。可以預言，今后區域經濟的競爭將主要成為中心城市的競爭，成為城市文化、城市開放程度、城市人才聚集程度的競爭。在過去的若干年里，蘇南地區已經積蓄了足夠大的經濟總量，也有相對優越的人文地理條件，建設一個能夠面對經濟全球化的200萬人口以上的大城市已是刻不容緩。應當說蘇南也已經有了這樣做的基礎和條件.

　　大市建起來之后，原來的縣級市或者變成區，或者與目前在這一地區確定的二十幾個中心鎮一樣，將原縣府所在鎮變為一個大鎮，干脆來個試驗，賦予這些大鎮以較大權限，直接交由即將新建的大市來管理。建大市的好處上面已經說過，撤掉原先的縣級市還可得到四個額外的好處：⒈可在更大范圍內優化產業結構，避免低水平重復、小而全、數量擴張，碼頭大戰等惡性競爭即可告熄；⒉機構大為精簡，釋放出大量生產力，民間經濟活力將得以極大釋放，每年可節約辦公經費幾億元；⒊小政府，大社會，在一定程度上可提高效率，遏止基層腐敗；4.有利于經濟轉軌。據本人觀察，90年代之后，鄉鎮企業遠離政府，反而會得到健康發展，呆在眼皮底下，管得太多，得到的太多，倒不利于長遠發展。這也許對整個長江三角洲的經濟轉軌都有不可低估的意義。果如此，蘇南的經濟社會文化發展將會提升到一個更高的境界。

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