論城市經(jīng)營內(nèi)涵

　　洪銀興 周誠君

　　洪銀興 博士 南京大學(xué)副校長 教授 博導(dǎo)　　周誠君 南京大學(xué)商學(xué)院 博士生

　　內(nèi)容提要：對城市經(jīng)營概念，需要從我國城市化和城市現(xiàn)代化對城市發(fā)展的客觀要求來作出規(guī)定。從城市經(jīng)營概念所反映的城市資源配置市場化要求來看，市場應(yīng)該發(fā)揮更加積 極和重要的作用，成為城市經(jīng)營的首要主體。從城市經(jīng)營對象所具有的公共品屬性來看，政府供給那些市場無力解決的城市公共產(chǎn)品時應(yīng)根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)的基本原理，在嚴(yán)格界定其邊界的條件下，通過合理的經(jīng)營方式獲得更高的效率。

　　關(guān) 鍵 詞：城市經(jīng)營 城市化 市場化 城市公共產(chǎn)品

　　現(xiàn)在各個城市流行城市經(jīng)營的概念和做法，存在著嚴(yán)重的片面性：一是將城市經(jīng)營僅僅理解為籌集城市建設(shè)的資金，二是將城市經(jīng)營的主體理解為城市政府，三是將政府經(jīng)營城市理解為政府收費。這種片面理解在實踐中導(dǎo)致了一些不良后果。本文的研究是要指出：城市經(jīng)營的內(nèi)容是由伴隨城市化的城市現(xiàn)代化進(jìn)程所賦予的；在體制轉(zhuǎn)型的今天城市經(jīng)營的主體不僅是政府還有市場，政府退出市場經(jīng)營更有效率的領(lǐng)域本身就屬于城市經(jīng)營；政府經(jīng)營城市的內(nèi)容及方式則應(yīng)該由公共產(chǎn)品的屬性決定。

　　1、城市化和城市經(jīng)營的內(nèi)容

　　提出城市經(jīng)營的目的是什么？我們可以從城市化的內(nèi)容對此作出說明。城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。城市化以其所處的發(fā)展階段，有不同的內(nèi)容。

　　最初的也是最為普遍的城市化內(nèi)容是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口。人口向城市轉(zhuǎn)移不僅需要農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高而提供剩余(剩余產(chǎn)品和剩余勞動力)，還需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)崗位，也需要城市的發(fā)展提供空間和設(shè)施。城市人口的大規(guī)模增加需要城市提供相應(yīng)的空間和設(shè)施，包括城市住房、交通、通訊、供水、能源供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施和按照一定功能分布的空間結(jié)構(gòu)體系。與其他發(fā)展中國家一樣，我國許多地區(qū)都會碰到城市供給不足問題：城市的服務(wù)能力、吸納能力和擴散能力太弱。

　　城市化進(jìn)一步發(fā)展階段的內(nèi)容是強化城市功能。現(xiàn)代經(jīng)濟中的城市功能即城市作為市場中心、信息中心、服務(wù)中心和管理中心的功能。這里講的市場中心，最為重要的是要素市場的中心。具備這種功能的城市就能成為人流、物流、資金流和信息流集散地。以強化城市功能為內(nèi)容的城市化有三方面要求：第一，提高城市的競爭力。第二，增強城市的輻射力，擴大城市的輻射范圍。第三，提高城市開放度和國際化程度。例如，一些城市需要發(fā)展成為地區(qū)交通樞紐、地區(qū)金融中心或物流中心，乃至國際化都市。現(xiàn)在我國地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距實際上可以由這種反映城市功能的城市化水平差距來說明。一些區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后的主要原因是該區(qū)域城市太少，城市太小，城市功能太弱。強化城市功能就要推進(jìn)城市現(xiàn)代化，提供現(xiàn)代化的城市服務(wù)體系，現(xiàn)代化的城市設(shè)施。

　　上述城市化的兩個方面內(nèi)容客觀地提出了相關(guān)的城市建設(shè)問題。人口向城市轉(zhuǎn)移需要相應(yīng)增加城市空間和城市設(shè)施，城市現(xiàn)代化建設(shè)需要改善城市環(huán)境，進(jìn)行舊城改造；強化城市功能需要發(fā)展城市服務(wù)業(yè)和提供各類服務(wù)環(huán)境。所有這些都碰到城市資源的配置和城市建設(shè)資金問題。

　　在現(xiàn)階段城市現(xiàn)代化遇到的直接困難是，城市化設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，城市建設(shè)緩慢。這種狀況反過來阻礙城市化和城市現(xiàn)代化的進(jìn)程。在此背景下，城市經(jīng)營問題就應(yīng)運而生。城市經(jīng)營的基本要求是，通過城市經(jīng)營為城市化和城市現(xiàn)代化提供資金和各種能量的支持。

　　面對城市化資金缺乏的困境，許多地區(qū)提出城市經(jīng)營的初衷可以說是以經(jīng)營方式籌集和運作城市設(shè)施建設(shè)的資金。具體而言，城市政府的財政單一投入體制無力完全承擔(dān)城市化和城市現(xiàn)代化設(shè)施的建設(shè)，需要尋求多元化的投融資體制，需要采取市場方式運作城市建設(shè)資金。

　　但是，如果將城市經(jīng)營的內(nèi)涵僅僅定義在城市建設(shè)資金的籌集和投入的市場化運作上，則可能產(chǎn)生誤導(dǎo)。特別是在少數(shù)城市把經(jīng)營城市扭曲為政府通過出售城市資源而獲取資金收入，一講城市經(jīng)營就以為是出售城市土地。這種單純追求城市建設(shè)資金籌集的城市經(jīng)營觀念和做法已經(jīng)產(chǎn)生了一系列的不良后果。

　　首先，在城市資源的開發(fā)利用和經(jīng)營上，往往為追求短期資金收入而對城市資源進(jìn)行過度開發(fā)、不合理開發(fā)和破壞性開發(fā)，造成對城市資源的破壞和浪費，以及功能退化。這樣的例子在我國一些城市的建設(shè)與發(fā)展中比比皆是。其次，為追求眼前的經(jīng)濟利益，而忽視對城市資源的戰(zhàn)略性經(jīng)營，從而忽視了土地、空間、文化等城市資源的長期可持續(xù)發(fā)展。比如，有的城市政府為了提高土地拍賣收益，竭力提高土地價格，造成城市房地產(chǎn)價格畸高，對城市吸引力產(chǎn)生了消極影響。第三，對于那些在近期難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的城市資源，在城市建設(shè)與發(fā)展中，沒有得到應(yīng)有的重視，特別是沒有注意到其潛在的長期效益。例如，有一些具有文物價值或潛在旅游價值的用地，一下子被賣掉用作住宅開發(fā)用地，導(dǎo)致對旅游資源和文化資源造成難以挽回的破壞。

　　上述問題表明，雖然城市經(jīng)營是從解決城市化和城市現(xiàn)代化建設(shè)資金缺乏問題提出來的，但城市經(jīng)營的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)不在于此。從經(jīng)營城市的目的、過程和效果等方面全面界定城市經(jīng)營的內(nèi)涵，必須考慮到與城市功能相關(guān)的現(xiàn)代城市的基本特征，即：最佳的人居環(huán)境，最佳的市場環(huán)境，最佳的投資和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，最佳的生態(tài)環(huán)境。按此要求，城市經(jīng)營的內(nèi)容或目標(biāo)涉及三個方面：一是提高城市資源的價值，二是提高城市競爭力，三是在人口、資源和環(huán)境方面提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。

　　就提高城市資源價值來說，城市經(jīng)營就是要對構(gòu)成城市空間、城市功能和城市審美載體的各種城市資源進(jìn)行聚集、重組和營運，以實現(xiàn)這些資源的價值和功能的最大化與最優(yōu)化。例如城市的土地資源是最為稀缺的，優(yōu)等資源更為稀缺，城市經(jīng)營就是要通過土地資源的靜態(tài)和動態(tài)的配置，使其產(chǎn)生最大的效益。靜態(tài)配置就是根據(jù)土地資源最佳用途來界定其使用價值，針對已有的土地資源在不同用途下沒有達(dá)到效益最大化的狀況，通過土地置換，使不同地段的土地都能發(fā)揮其最大效益。動態(tài)配置就是通過城市規(guī)劃的制定和調(diào)整，通過交通的改善，處于劣等位置的土地資源得到改變而升值。再如城市個性、知名度和美譽度是衡量城市資源價值的重要指標(biāo)。因此城市經(jīng)營就是要一方面通過經(jīng)營的方式使這些指標(biāo)的價值得到實現(xiàn)，另一方面就是要提高城市的品牌、知名度和美譽度，使城市的價值進(jìn)一步提升。城市大了，美了，城市投資價值也就高了。需要指出的是，城市資源價值的提高，受益者固然包括城市政府，但更為重要的是投資者受益。

　　就提升城市競爭力來說，城市競爭力體現(xiàn)在多方面，包括城市市場化水平，城市產(chǎn)業(yè)等級，生產(chǎn)要素的聚集程度，國際化程度等等。城市環(huán)境是實現(xiàn)城市競爭力的載體，主要包括三個方面：第一，布局合理、可持續(xù)發(fā)展的城市空間；第二，良好的、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施；第三，以人為本的制度和文化環(huán)境。從經(jīng)濟角度講，完善的、有效率的市場服務(wù)體系是現(xiàn)代化城市功能和城市競爭力的決定性因素。從城市經(jīng)營角度看，一個城市能夠達(dá)到萬商云集，這個城市就可能是最有競爭力的。在經(jīng)濟全球化的背景下，城市政府經(jīng)營城市的一個重要內(nèi)容是建立開放型城市，包括向外國和外地投資者的開放，吸引更多的投資者進(jìn)入。與此相應(yīng)，城市經(jīng)營的一個重要內(nèi)容是為進(jìn)入城市的各類投資者提供最有吸引力的投資環(huán)境，為進(jìn)入城市的各類消費者提供最有吸引力的消費和服務(wù)環(huán)境，包括硬件環(huán)境和軟件環(huán)境。對廠商來說要立足于保護(hù)產(chǎn)權(quán)，健全市場體系和市場秩序，以降低交易成本，廣納生產(chǎn)要素。在現(xiàn)代經(jīng)濟中城市競爭力還表現(xiàn)為其對外圍的輻射力，因此，城市經(jīng)營涉及其作為區(qū)域發(fā)展極的建設(shè)。通過在城市市場建設(shè)及城市與外圍地區(qū)交通通訊等經(jīng)濟聯(lián)系紐帶的現(xiàn)代化建設(shè)，擴大城市的外圍，深化城市與外圍的聯(lián)系。

　　就提高城市可持續(xù)發(fā)展能力來說，城市經(jīng)營內(nèi)涵就是要以市場經(jīng)濟手段，實現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)和城市的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的基本要求是當(dāng)代人的發(fā)展不能損害后代人的福利。城市的可持續(xù)發(fā)展涉及三方面內(nèi)容：一是城市設(shè)施的建設(shè)應(yīng)該有一定的長效性，為后代人造福，不能今日建，明日拆。二是經(jīng)營城市不能破壞城市資源。城市資源構(gòu)成了城市發(fā)展的載體，城市資源主要由城市自然資源和城市社會資源構(gòu)成，其中某些城市資源具有不可再生性，如土地資源，文物資源等等，因此城市經(jīng)營同一般的市場經(jīng)營不同。它更為重視資源的長期效益，重視城市環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)的平衡，特別要防止在城市空間、土地和景觀資源的開發(fā)中，急功近利的行為，使我國傳統(tǒng)歷史文化資源和自然風(fēng)景資源免遭破壞。三是從城市建設(shè)的資金安排來說，既不能對現(xiàn)代人欠帳太多(拖延城市建設(shè)的速度)，也要防止負(fù)債過度，以免后代人為前代人償付過高的債務(wù)。

　　2、市場化和城市經(jīng)營的主體

　　如果說前面的分析說明了城市經(jīng)營內(nèi)涵不僅僅是籌集城市建設(shè)資金的話，那么進(jìn)一步的分析是要說明，城市經(jīng)營不能僅僅理解為城市政府經(jīng)營城市。城市經(jīng)營必須在科學(xué)界定政府與市場各自職能基礎(chǔ)上明確城市經(jīng)營的主體。

　　城市資源從單純的自然形態(tài)到發(fā)揮城市功能的過程涵蓋了城市資源從產(chǎn)生到轉(zhuǎn)讓以及增值的全過程。因此，城市經(jīng)營必須貫穿于城市的建設(shè)、發(fā)展和管理的全過程。

　　城市經(jīng)營，指的是對城市資源的市場化運作。城市自然資源包括城市發(fā)展所依賴的土地、山水、空間和其他自然環(huán)境等；城市社會資源則體現(xiàn)了人類改造自然、改造自身的結(jié)果，包括1)城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施資源，如電力、交通、供水、環(huán)保等；2)城市人文資源，如城市人口及其素質(zhì)、城市文化歷史資源、科教資源等。這些資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，包含城市資源的規(guī)劃權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等。城市經(jīng)營實際上是對這些資源的相關(guān)權(quán)利的運作。

　　在我國，經(jīng)營城市觀念甫一提出，就引起城市政府的關(guān)注，并成為政府介入的理由之一。其原因是多方面的：第一，由于傳統(tǒng)體制的慣性，城市政府對城市建設(shè)投資還有著強烈的沖動；第二，在目前的制度框架內(nèi)城市的大部分的資源還掌握在政府手中，再加上部門利益等因素，城市政府并沒有完全從競爭性領(lǐng)域退出來；第三，政治體制改革的滯后以及有關(guān)法律的欠缺，使得城市政府并沒有在改變政府職能、向構(gòu)建現(xiàn)代城市治理模式轉(zhuǎn)變方面取得明顯的效果。因此，在前一階段，城市經(jīng)營呈現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)性。表面上看，各級城市政府似乎都在轟轟烈烈地推進(jìn)城市資源資產(chǎn)的市場化運作，并由此得到了大量的貨幣收益，從而極大地支持了城市的建設(shè)與發(fā)展。而這種直接的效益又強化了城市政府以各種方式推進(jìn)政府經(jīng)營城市的動機與信心，并使政府行為廣泛地介入到城市資源配置的各個領(lǐng)域。

　　然而，政府主導(dǎo)的城市經(jīng)營取向是一種體制扭曲。問題不只是由政府包攬城市建設(shè)，而是扭曲了轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后的政府職能，與市場化改革的趨向不相符。實際上，在原有的計劃經(jīng)濟體制下不可能有城市經(jīng)營的概念。城市經(jīng)營是在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的背景下提出的。其基本的制度背景是：資源配置由市場機制起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，政府的職能限于公共性領(lǐng)域。這意味著城市政府集中資源的能力已經(jīng)大大下降，政府再也無力象計劃經(jīng)濟時代那樣統(tǒng)攬城市的建設(shè)與發(fā)展。這樣，政府對城市經(jīng)營的過度介入不僅會扭曲市場在城市資源配置中的基礎(chǔ)作用，引起城市資源配置的效率損失，而且，這也和建立基于市場經(jīng)濟制度的現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)要求背道而馳。

　　適應(yīng)體制轉(zhuǎn)型，城市經(jīng)營在明確經(jīng)營主體方面應(yīng)該服從于市場化改革的趨勢，首先是政府和市場職能劃分，明確哪些城市經(jīng)營的職能可以由市場來運作的，哪些是市場無能為力、必須由政府來操作的。其次是對政府承擔(dān)的城市經(jīng)營職能必須明確，哪些是現(xiàn)有的政府職能能夠做到的，哪些是需要進(jìn)行政府職能創(chuàng)新的。而且，即使是由政府承擔(dān)的職能也可以考慮采取市場化的方式。在此基礎(chǔ)上才能形成適應(yīng)市場經(jīng)濟的城市經(jīng)營模式。

　　市場化的城市經(jīng)營模式首先要求市場成為城市經(jīng)營的主體，進(jìn)一步說是讓競爭性市場上的企業(yè)成為城市經(jīng)營的主體。因此城市經(jīng)營的一個重要方面是，凡是企業(yè)能經(jīng)營好，凡是比政府經(jīng)營更有效率的城市設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的項目都交給市場和企業(yè)，政府從市場和企業(yè)能夠經(jīng)營的領(lǐng)域逐步退出，也就是把原來屬于國家所有、國家控制、國家經(jīng)營的一部分資源市場化、資本化。例如，公共交通，可以營利的公共設(shè)施和服務(wù)，等等都可以交給企業(yè)經(jīng)營，在市場競爭中提高城市資源利用和開發(fā)效率。

　　實踐證明，諸如公共設(shè)施之類的公共品，雖然必須由城市政府提供，但由政府經(jīng)營這類公共品并不是有效率的。提高其效率的途徑則是將它們交給競爭性企業(yè)來經(jīng)營。因此，城市經(jīng)營的一個方面就是對屬于國家所有的公共資源，通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，由企業(yè)通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度或其他各種合適的方式進(jìn)行獨立的經(jīng)營。城市政府脫離對國有資源(資產(chǎn))的直接經(jīng)營或干預(yù)，從而形成有效的城市資源市場配置方式。由此借助市場力量，在一定范圍內(nèi)保證城市資源的配置效率，從而形成市場自組織的、自我維持的市場化城市建設(shè)與發(fā)展模式。

　　城市經(jīng)營實際上包括政府和市場的合作經(jīng)營。有一些項目在它起步階段，由于資金籌集等方面的原因可能先由政府經(jīng)營最為有效，到一定階段后，政府就可退出讓給市場經(jīng)營。例如高速公路建設(shè)，一開始由政府去建，道路建好后，政府可將其經(jīng)營權(quán)出售，交給企業(yè)去經(jīng)營。

　　城市政府在從城市資源的市場經(jīng)營性領(lǐng)域退出后，城市政府就成為服務(wù)型政府。從一定意義上說，城市經(jīng)營是從政府成為服務(wù)型政府后開始的。作為服務(wù)型政府，其主要職能是制度服務(wù)，具體地說是為進(jìn)入城市的各類投資者、消費者提供有效率的各項市場制度。最為重要的是兩個方面：一是各市場主體由于各種原因，參與市場競爭的機會和初始條件并不相同，因此，政府還必須維護(hù)市場競爭的公平性，使各類市場主體具有平等利用各種城市資源的機會。二是在現(xiàn)代經(jīng)濟中一個城市的市場秩序和信用度反映一個城市的形象和競爭力，政府需要提供有效的規(guī)則和制度維持市場秩序和提供城市信用度。

　　城市規(guī)劃是政府的職權(quán)，也是服務(wù)型政府的基本平臺。政府對城市發(fā)展的規(guī)劃權(quán)，決定各種城市資源未來的使用、運作和發(fā)展形態(tài)。這樣，城市規(guī)劃本身構(gòu)成了城市經(jīng)營的戰(zhàn)略性資源，它成為城市資源的資本資產(chǎn)運作的基礎(chǔ)平臺。對政府來說，經(jīng)營城市的首要內(nèi)容是規(guī)劃好城市，合理界定城市的空間、功能和審美形態(tài)，使城市地理意義上的空間和功能意義上的空間和諧統(tǒng)一。這意味著城市規(guī)劃在城市經(jīng)營中具有極其重要的地位。城市規(guī)劃在城市經(jīng)營中起主導(dǎo)作用，包括主導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營城市的行為。

　　3、城市公共產(chǎn)品和政府經(jīng)營城市

　　經(jīng)營城市涵蓋了從城市規(guī)劃到城市建設(shè)、發(fā)展甚至營銷推廣的全過程，其中凡是市場經(jīng)營更有效率的領(lǐng)域和城市建設(shè)項目交給市場后，剩下的屬于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，就應(yīng)該由政府提供。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府提供，但并不是都可以采取經(jīng)營方式，如行政服務(wù)，社會治安等。但也有一部分公共產(chǎn)品和公共服務(wù)可以采取經(jīng)營的方式，成為政府要經(jīng)營的對象。因此我們通常所講的城市經(jīng)營，狹義地說，就是指政府經(jīng)營的那一塊。城市政府經(jīng)營城市，利用市場方式，目的是向市場尋求更大、更有效的支撐。

　　以經(jīng)營手段建設(shè)城市就是對那些可以商業(yè)化的城市資源進(jìn)行資本運作，并形成城市建設(shè)資金投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)機制，除了包括存量城市資源的市場化運作和增量城市建設(shè)資金的籌集外，還包括：出讓專營權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、托管經(jīng)營、授權(quán)經(jīng)營等。其他還有無形資源經(jīng)營和特定經(jīng)營項目的許可營運證、收益權(quán)、城市設(shè)施冠名權(quán)、廣告權(quán)等的授予和讓渡。

　　城市政府經(jīng)營城市的內(nèi)容和方式可以用公共經(jīng)濟學(xué)理論來說明。城市政府經(jīng)營城市實際上涉及兩個方面：一方面是經(jīng)營公共產(chǎn)品。另一方面是經(jīng)營壟斷產(chǎn)品。無論是政府經(jīng)營公共產(chǎn)品還是經(jīng)營壟斷產(chǎn)品都有個效率問題，沒有市場的介入就不可能有效率。

　　在城市水、電、汽之類的自然壟斷行業(yè)，市場是失靈的。政府介入就能防止損害消費者福利的壟斷。但這些行業(yè)仍然可以交給企業(yè)來經(jīng)營。政府的介入主要在于對這些企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管。從國外的經(jīng)驗來看，英國政府從1984年開始，以電信產(chǎn)業(yè)為開端，相繼對煤氣、自來水、鐵路運輸等主要基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重大的政府管制體制改革。政府管制體制改革的中心內(nèi)容就是重新調(diào)整政府與企業(yè)之間的關(guān)系，建立有效競爭的市場格局。

　　公共產(chǎn)品具有消費的非競爭性和非排他性。私人部門無法通過公共產(chǎn)品的供給獲得收益。這樣，服務(wù)城市功能的一些公共設(shè)施，如綠地、城市橋梁、圖書館等就只能由政府來提供。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)理論，不同的公共產(chǎn)品有不同的特征。有一部分公共品不是純公共品，它們或者是非純公共品，或者是準(zhǔn)公共品，這種類型的公共品有可能采取經(jīng)營方式。

　　首先，一些具有典型外部性的公共品提供，可以采取一定的經(jīng)營方式將外部性內(nèi)在化。例如，對于環(huán)境污染，包括城市垃圾，政府不僅要控制污染物的排放，并且要進(jìn)行環(huán)境治理，以便提供清潔的空氣和水之類的公共品。企業(yè)排放污染物實際上是將內(nèi)部成本外部化，由社會來承擔(dān)其成本。因此，對于上述污染物排放企業(yè)，政府可以通過一定的手段對其征收費用，如課稅、收費和罰款等，以彌補由此產(chǎn)生的邊際外部成本，從而使行為人將外部效應(yīng)內(nèi)在化。也可以采取相反的行為，對外部性行為給予必要的財政性補貼，以鼓勵行為人將外部性收益或成本內(nèi)在化于他的個人選擇中。對外部經(jīng)濟行為所產(chǎn)生的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府通過給予行為人一定的補貼，來降低私人邊際成本并擴大產(chǎn)品供給量。例如，政府對公共教育、傳染病預(yù)防，以及自覺控制污染物排放等具有外部經(jīng)濟行為提供直接或間接的補貼。這種對由于管制而減少的外部不經(jīng)濟行為給予補貼，可以增加該外部性行為的機會成本，從而減少外部不經(jīng)濟行為。

　　其次，有一些公共產(chǎn)品隨著消費者人數(shù)的增加可能導(dǎo)致邊際擁擠成本，且具有部分的排他性，例如，社區(qū)的綠地、公共公園和市中心街道等。這部分公共產(chǎn)品稱為擁擠性公共產(chǎn)品。由于存在擁擠性，當(dāng)消費群體規(guī)模增加時，原有的消費者所獲收益在給定的非純公共產(chǎn)品供給水平下將會降低。于是就產(chǎn)生通過付費限定消費者人數(shù)的經(jīng)營方式，如游泳館、收費的高速公路和橋梁等。這些公共產(chǎn)品便具有非純公共產(chǎn)品的性質(zhì)。在現(xiàn)實經(jīng)濟中，這類產(chǎn)品往往由政府的和私人的供給同時存在。由于其使用數(shù)量超過一定程度后會產(chǎn)生消費的競爭性，這為收費提供了效率上的依據(jù)。因此，只要在技術(shù)上實現(xiàn)某種方式的排他，就可以通過一定的市場途徑來供給這類產(chǎn)品。再如出租車營運證可以成為政府管制的一項特許經(jīng)營權(quán)。政府拍賣出租車營運證，既可以控制出租車的擁擠又可以給政府帶來收益。

　　第三，對于一些城市公共設(shè)施，靠政府無力完全解決其建設(shè)資金問題，而市場則可以提供多種方式籌措資金。例如，貸款建設(shè)的項目在還貸期間的收費，政府或公共部門通過授予“命名權(quán)”等方式，鼓勵私人和廠商修建的公共設(shè)施，如馬路、橋梁等，以投資者的名字命名通常可以大大增加外部經(jīng)濟行為人的邊際收益，從而提高這些產(chǎn)品的供給。城市道路作為擁擠性產(chǎn)品，由市場來提供的困難通常被認(rèn)為在于向使用者收費的困難。然而，在技術(shù)上卻可以通過其他的途徑解決，例如，政府賦予城市道路的私人提供者以道路兩旁的商業(yè)用房地產(chǎn)某種程度上的特許經(jīng)營權(quán)，就可能有私人出資修建道路。

　　上述政府對非純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)營采取收費的方式，決不意味著它是純粹的市場經(jīng)營。政府也不能靠這種收費來追求和獲取自身收益。政府的屬性決定它只能追求公眾利益最大化，而不是追求自身的市場利益最大化，它不能用納稅人的錢建造的公共設(shè)施來經(jīng)營獲利。因此，上述政府對非純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)營應(yīng)該有嚴(yán)格的限制：第一，用貸款建造的公共設(shè)施的收費限于還清貸款為止；第二，對擁擠性公共品的收費標(biāo)準(zhǔn)只能限于限定擁擠人數(shù)，而不是追求贏利，通過收費獲得的收入必須用于改善擁擠性。第三，為規(guī)范收費應(yīng)該在盡可能的范圍內(nèi)實行費改稅。

　　最后，城市還有一種特有的公共品。這就是城市形象，包括城市知名度、美譽度和城市文化。這是城市中所有廠商都能享用的公共品。這種公共品就應(yīng)該由城市政府來經(jīng)營。城市政府提供這種公共品的經(jīng)營實際是舍得承擔(dān)這方面的費用。政府經(jīng)營城市，需要像企業(yè)包裝、宣傳和營銷商品那樣，對城市包裝、宣傳和推銷，以確立城市形象，打造城市品牌，提高城市的知名度和美譽度。這里特別要注意象會展之類的公共品。如上海的APEC會議，申辦博覽會，南京的華商大會等等，都由政府主辦，但屬于城市經(jīng)營。其意義就在于形成注意力。這符合現(xiàn)代經(jīng)濟中注意力經(jīng)濟的概念。

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