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針對(duì)北京市人大常委會(huì)將地方法規(guī)的調(diào)研、起草工作委托給有關(guān)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的做法，10月27日《新京報(bào)》刊發(fā)《委托立法不能排除行政機(jī)關(guān)》。筆者認(rèn)為，作者將委托學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)調(diào)研、起草法規(guī)草案視作委托立法，是對(duì)委托立法含義的誤讀。
首先，從內(nèi)涵上說(shuō)，委托立法是指立法機(jī)關(guān)將本應(yīng)屬于自己的立法權(quán)，通過(guò)一定的形式授予其他有立法權(quán)的機(jī)關(guān)行使，被委托機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍內(nèi)代替立法機(jī)關(guān)制定
法規(guī)、法令的活動(dòng)；而委托起草法規(guī)草案，是立法機(jī)關(guān)將立法的準(zhǔn)備工作———調(diào)研、起草法案委托給其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人，受委托者最后向立法機(jī)關(guān)提交立法草案的活動(dòng)。
這里，前者委托的對(duì)象是立法權(quán)力，委托一經(jīng)成立，被委托事項(xiàng)的立法權(quán)就暫時(shí)屬于被委托機(jī)關(guān)所有，后者委托的對(duì)象僅僅是法案的調(diào)研、起草工作，立法權(quán)沒(méi)有發(fā)生絲毫轉(zhuǎn)移，仍屬于委托起草的立法機(jī)關(guān)所有。
其次，從受托主體上說(shuō)，委托立法的受托主體具有特定性和法定性，即立法機(jī)關(guān)只能將立法權(quán)委托給具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)行使。立法法規(guī)定，能作為委托立法中受托主體的，在中央只能是國(guó)務(wù)院及其各部委，在地方只能是省級(jí)政府、省會(huì)所在市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市以及同級(jí)人大及其常委會(huì)。而委托起草法案的受托主體則沒(méi)有限制，立法機(jī)關(guān)可以將法規(guī)草案的調(diào)研、起草工作委托給任何具有承擔(dān)能力的單位和個(gè)人，受托方既可以是機(jī)關(guān)，也可以是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，甚至還可以是具有起草能力的個(gè)人。
再次，從程序制約上說(shuō)，委托立法要受到嚴(yán)格的法律程序制約，不僅要有法律的明確授權(quán)，還要有一些法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)不容許委托，比如涉及公民人身自由、國(guó)家組織基本制度等；同時(shí)，在委托立法過(guò)程中，還要遵循提出法案、審議法案、表決通過(guò)、公布等立法的法定步驟和方法。而委托起草法案則并無(wú)嚴(yán)格的程序限制，只要立法機(jī)關(guān)認(rèn)為需要，就可以委托他人來(lái)起草，實(shí)踐中受托者采取的起草程序和方式一般也較為隨意。
最后，從法律效力上說(shuō)，在委托立法過(guò)程中，受托機(jī)關(guān)在委托權(quán)限范圍內(nèi)制定的法案與委托機(jī)關(guān)制定的法案具有同等的法律效力，而委托起草的法案則不具有任何法律上的約束力，其只不過(guò)是提交給委托立法機(jī)關(guān)的一個(gè)“草案”，只有經(jīng)過(guò)委托機(jī)關(guān)法定的程序和方式，將其上升為法律，才具有法律約束力。
由此可知，北京市人大常委會(huì)將有關(guān)地方法規(guī)的調(diào)研、起草工作委托給學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，并不是委托立法，不僅學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)本身不具有立法權(quán)限，而且立法權(quán)仍屬于北京市人大常委會(huì)所有，受托學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的作用不是制定法規(guī)，而只是為立法提供草案，最后是否被采納上升為法規(guī)還必須經(jīng)過(guò)北京市人大常委會(huì)的審議和通過(guò)。委托立法和委托起草立法草案都是國(guó)家立法活動(dòng)的重要組成部分，不可將二者混為一談，否則極易對(duì)民眾產(chǎn)生誤導(dǎo)。
□劉行(北京法官)
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