手機牌照制遇挑戰 誰管得住信息產業部

　　作者：秋風

　　電子廠商奧克斯日前公開表示，雖然還沒有獲得手機生產牌照；但仍將推出低價手機。在外界對牌照制度的廣泛質疑聲中，這是生產商首次公開站出來，對信息產業部的手機牌照審批制度提出挑戰，因此引起了輿論的廣泛關注。

　　手機又不是關系到國計民生，為什么手機生產也要搞牌照制度，沒有人搞得懂。但是，就像米爾頓.弗里德曼早就說過的，一項牌照制度，只要一設立，你要取消它，簡直難于上青天。因為，牌照制度會制造出已入行企業與管制者之間的利益聯盟。

　　即使重大的法律變革也似乎不足以撼動這個利益聯盟。今年7月開始實施的《行政許可法》第十三條規定了，假如市場競爭機制能夠有效調節的，“可以不設行政許可”。在保留500個行政審批項目中，明確排除了相關行政部門對手機生產、銷售進行行政許可的可能性。

　　但是，信息產業部仍然堅持該部于1998年制定的手機生產必須獲得信息產業部的牌照許可的“5號文件”。最近有消息說，信息產業部有可能將審批制改為核準制，看來，信息產業部的意圖是清晰的，它仍然希望對手機生產進行某種行政許可。

　　于是，一個重要的政治與法律問題擺在人們面前：當幾乎所有人都可以根據顯而易見的事實和法律確信，某個擁有巨大權力的行政部門正在無視法律，或者違反法律的時候，哪個機構、可以通過什么樣的程序矯正它的不當行為？

　　“以法行政”意味著，政府的一切強制性活動，包括市場監管活動，均須具有明確的法律依據，且當行政部門違反相關法律之時，應立刻啟動某種程序，迫使該部門回歸法律軌道。因此，現在的問題是，誰來制止行政部門、尤其是一個強勢監管部門涉嫌有法不依的行為？

　　在現有的體制下，似乎缺乏解決這種問題的正式渠道。在行政系統內部，并沒有一個專門的機構對各個行政機構制定的規章之合法性進行審查，并督促各機構及時地修改其規章。這樣一來，人們便只能寄希望于該機構自己幡然醒悟，更多的情況下，則是寄希望于更高一級的領導人介入，自上而下施加壓力，使得該機構改弦更張，修改或廢止相關政策。

　　從這個角度看，很有必要在行政系統內部設立一個專門機構，對各行政部門的規章和政策的合法性進行審查，并且進行動態跟蹤，及時督促相關部門修改或廢止那些不合法或不正當的規定。據一位朋友介紹，日本內閣法制局就具有這樣的功能。

　　當然，通過司法手段矯正行政部門的不當作為，也是至關重要的。法治在很大程度上就是法官之治。建設法治秩序的關鍵，就是法官可以在具體案件中，對行政規章和行政行為之合法性和合憲性進行審查，從而使權力服從規則。

　　目前的法律也為個人和企業提供了這樣的救濟渠道。五次申請手機進網許可(即手機牌照)但均被信息產業部電信設備認證中心拒絕的奧克斯公司，向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，起訴信息產業部。法院正就是否立案進行審查。

　　不過，依照常理，由一家地方法院對中央政府一個部門是否違反某項法律進行審理，這樣的司法安排總讓人覺得有點不大放心。假定北京市中級人民法院決定立案，則一方當事人將是級別很高的中央政府行政部門，地方性法院的法官是否有足夠的權威對其規章和行政行為進行審查，并對其作出令人信服的懲罰？

　　除了法官權威相對弱小外，更重要的是，這樣的司法安排是否合理？中央政府的一個部門與個人或企業發生糾紛，雙方爭議的焦點必然是一項全國性政策的合法性和正當性。奧克斯起訴信息產業部一案顯然就是這樣的爭議，不管判決是什么，都會影響到全國甚至國外不少企業。一個地方法院的法官是否擁有足夠寬廣的視野，對雙方爭議的政策問題作出明智的權衡，從而給出恰當而合理的裁決？

　　基于上述考慮，此類案件應當訴諸權威較高、視野更為寬廣的全國性法院，即最高法院。當然，如果類似的案件都由最高法院審理，最高法院將不堪重負。也許，以最高法院為核心、設立一個獨立于地方法院之外的中央法院系統，受理涉及到中央政府各個部門、由全國性政策引起的糾紛，不管是根據法理，還是按照常識，似乎都更合理一些。這樣的司法安排也可以為權益遭到行政部門和政策侵害的公民個人和企業提供更為及時而有效的救濟。

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