文/范海江

　　首次對全國土地財政“家底”的大審計將于本周開始。

　　此次審計，由國務(wù)院牽頭，重點對2008年至2013年5年內(nèi)的土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護及土地執(zhí)法情況進行審計，橫向包括財政、國土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等在內(nèi)的多個系統(tǒng)，縱向則直接到縣，時間為兩個月。

　　消息一出，社會各方普遍認(rèn)為圍繞土地將掀起“反腐風(fēng)暴”。

　　兩個月后，土地領(lǐng)域內(nèi)肯定會有大批問題曝出，也肯定像媒體報道的那樣，許多土地官員肯定由于問題被發(fā)現(xiàn)，最終離開自己的現(xiàn)在位置。

　　但是，社會不能對此次“土地大審計”有過高的反腐敗方面的成果要求。人們不能指望通過一次審計，而達(dá)到除惡務(wù)盡的目的，讓圍繞土地近年來生發(fā)的眾多問題得到一次性解決，土地問題背后的所有腐敗得到懲處。

　　5年，說長不長，說短不短。全國范圍內(nèi)在5年內(nèi)積累的土地問題之多，相信難以數(shù)計，故也不能依靠一次審計而讓所有問題得以解決和根除，這也不是一次審計所能承受之重。

　　因而，此次土地大審計的最大意義，莫過于在于對全國土地問題情況摸底和對更多在土地問題上存在問題的、在未來涉及土地征用的官員給予警示。

　　首先，此次土地大審計將圍繞土地財政進行，而造成許多地方政府依賴土地財政的原因，是有客觀和歷史的因素。

　　多年來學(xué)界普遍的觀點是，1992年的財政制度改革直接導(dǎo)致了部分基層地方政府財政拮據(jù)的狀況，而這也是導(dǎo)致后來許多地方政府“賣地吃飯”的尷尬現(xiàn)實。

　　據(jù)報道，那次財政改革，充盈了國庫，因為高達(dá)60%多的財政收入流入國庫。而下面的財政狀況就變得不太理想，省級政府比較富，市級政府有飯吃，縣級政府難吃飯。

　　在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)稅收微薄，國家又取消了農(nóng)業(yè)稅，許多地方縣級政府只能靠賣地收入維持財政運轉(zhuǎn)。

　　另一方面，違規(guī)用地情況普遍，中西部地區(qū)均不同程度存在，“法不責(zé)眾”、“因公違規(guī)”這些因素的存在，客觀上也將構(gòu)成對土地違規(guī)問題處置行為方面的阻力。

　　違規(guī)用地現(xiàn)象大量出現(xiàn)，與我們目前使用的計劃性的用地審批制度不無關(guān)系。

　　在“保護18億畝耕地”這一紅線要求下，多年來用地相對從嚴(yán)。每年國務(wù)院對各省供地有嚴(yán)格的指標(biāo)控制，而這些指標(biāo)下來之后，先是向省重點項目傾斜，再是向市重點項目傾斜，真正落到縣這一級政府的每年用地指標(biāo)屈指可數(shù)。

　　正是在這種情況下，各種違規(guī)用地現(xiàn)象就出現(xiàn)了，諸如少批多占、以租代征等。

　　在筆者近幾年的采訪過程中留意到，用地違規(guī)問題在東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)均存在。

　　在東部發(fā)達(dá)地區(qū)違規(guī)用地往往是為了發(fā)展、上項目，在沒有用地指標(biāo)的情況下，往往是邊上馬邊建設(shè)，一邊等待著用地指標(biāo)，讓國家在工業(yè)用地方面施行的“招拍掛”制度流于虛設(shè)。例如江蘇如皋一占地一千多畝的某汽車生產(chǎn)基地項目就屬于這樣的情況。

　　在中部不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)生更多的是以租代征問題。記者在采訪過程中，在山東、安徽、河南、河北、陜西等地均發(fā)現(xiàn)有以租代征情況發(fā)生，一般采取每畝耕地每年“雙八百”的方式對農(nóng)民給予補償。

　　由于土地財政形成方面的客觀歷史原因，以及土地財政方面各地一定程度普遍性存在，由于用地制度限制，各地發(fā)展經(jīng)濟沖動下導(dǎo)致的違規(guī)用地，這些無疑將在未來兩個月的土地審計中一定程度影響、甚而左右審計人員的處決和判斷。

　　從此次土地大審計的“原則性要講，但具體問題更要查”的要求來看，在“原則性要講”要求下，筆者覺得“因公違規(guī)”用地，沒有存在腐敗問題的單純的違規(guī)用地現(xiàn)象，可能得到“網(wǎng)開一面”。而土地大審計過程中肯定有些人受到處理，比如審計發(fā)現(xiàn)在土地出讓過程中收受賄賂、出賣國家利益的官員，在征用農(nóng)民耕地過程中存在刑事犯罪的當(dāng)事責(zé)任人等，肯定會受到處理。

　　鑒于土地問題的復(fù)雜性，因為其涉及的部門縱向橫向錯綜復(fù)雜，由于這個原因筆者更傾向于土地大審計最終將和去年的地方債務(wù)大審計一樣，更多的是摸底。就是摸清全國各地土地問題存在的家底。譬如到底用地違規(guī)的規(guī)模有多大等問題。

　　審計過程中肯定會處理一部分官員，從而讓此次土地大審計也就有一定的警示作用，對曾參與土地征用并在此過程中有過違規(guī)行為的官員是這樣，對未來將參與土地征用的官員也是這樣。

　　此次土地大審計，在對我國土地問題進行摸底、警示之后，也預(yù)示著今后我國曾經(jīng)在用地方面的“粗放型”，將真正轉(zhuǎn)向“集約型”，未來土地管理和使用將更為嚴(yán)厲和科學(xué)。