莫汝展

　　Is Cooperation the Only Way to Reform of Rural Credit Union?

　　合作制曾經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村信用改革一種可行的方式。然而改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都已發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村信用改革決不能拘泥于合作制這一種形

式，不能將其當(dāng)作改革農(nóng)村金融的惟一出路。

　　1996年以來(lái)，農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)是恢復(fù)合作制性質(zhì)。但是，經(jīng)過(guò)將近6年的改革實(shí)踐，人們?cè)谒枷胝J(rèn)識(shí)、司法實(shí)踐、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法人治理等各個(gè)層面，都未能對(duì)合作制的性質(zhì)形成一個(gè)清晰規(guī)范的概念，并進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)村信用社改革的停滯不前，業(yè)務(wù)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防范也受到嚴(yán)重制約。

　　究其原因，不是我們對(duì)合作制原則理解出現(xiàn)了多么大的偏差，而是政府對(duì)“恢復(fù)”合作制預(yù)期過(guò)高，對(duì)改革成本預(yù)期不足，沒(méi)有調(diào)動(dòng)原始社員和信用社員工參與改革的積極性，加上農(nóng)村信用社的歷史包袱沉重，改革之后不久又遭遇了亞洲金融風(fēng)暴。使得合作金融作為非主流金融形式，可以在西方獲得成功，而在我國(guó)變成了“逾淮之橘”。

　　合作之路非坦途

　　19世紀(jì)中葉，合作社運(yùn)動(dòng)發(fā)源于西歐，迄今已有150年歷史，當(dāng)時(shí)主要得利于西歐以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。最初的合作社是在消費(fèi)領(lǐng)域，之后發(fā)展到生產(chǎn)、流通和金融領(lǐng)域。信用合作社是合作社運(yùn)動(dòng)在金融領(lǐng)域的主要形式，也是合作社運(yùn)動(dòng)比較高級(jí)的階段。最早的七大合作社運(yùn)作原則包括：自愿參加、一人一票制、非盈利性、公平、會(huì)員受教育培訓(xùn)、不負(fù)債經(jīng)營(yíng)、中立。1984年8月24日，信用社世界理事會(huì)(World Council of Credit Unions)采納了上述原則，并向全世界推廣。1996年中國(guó)農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)被確定為“社員入股，民主管理，主要為社員服務(wù)”，其核心要旨就是要把農(nóng)村信用社辦成與上述原則基本一致的合作金融組織。從國(guó)際合作社運(yùn)動(dòng)的歷史、原則以及中國(guó)農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)中，不難看出：合作金融可以有合作銀行、信用合作社等多種形式，但合作金融的本質(zhì)是社員個(gè)人為了獲得便利的、低成本的金融服務(wù)，以貨幣資本入股的方式，自愿聯(lián)合起來(lái)，實(shí)行民主管理、互助互利的金融行為和金融組織。

　　從中國(guó)合作化的歷程來(lái)看，中國(guó)合作化運(yùn)動(dòng)完全由政府發(fā)起并主導(dǎo)，而且只有短短五六年的歷史。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，與“工商業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支”相適應(yīng)，信用合作社作為國(guó)家銀行的附屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行“統(tǒng)存統(tǒng)貸”。由于大躍進(jìn)的狂熱，甚至提出了“需要多少，就貸多少；什么時(shí)候需要，就什么時(shí)候貸給”的口號(hào)。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)調(diào)的是“一大二公”、指令性計(jì)劃、平均主義。排斥私有制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和多種分配形式。合作制只是政府要求個(gè)體經(jīng)濟(jì)向公有制過(guò)渡的一種形式。特別是人民公社化之后，農(nóng)民除了自留地產(chǎn)出物和家禽家畜外，并沒(méi)有其他私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民的生老病死由集體包辦，甚至連人身自由也受到極大限制。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村信用社失去了客觀需要和積極性。農(nóng)村信用社實(shí)際上也喪失了自愿互利、民主管理、為農(nóng)民服務(wù)的基本原則，已經(jīng)名存實(shí)亡了。

　　1996年之后的農(nóng)村信用社改革，是要將其恢復(fù)為社員自愿入股、民主管理、主要為社員服務(wù)的合作金融組織。經(jīng)過(guò)6年的改革實(shí)踐，曾經(jīng)困擾農(nóng)村信用社的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)并未好轉(zhuǎn)，見(jiàn)諸于產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法人治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)效益等方面，農(nóng)民貸款難的問(wèn)題也并未根本解決。其中一個(gè)重要原因是合作制理念得不到社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、立法機(jī)關(guān)的廣泛認(rèn)同。

　　首先，社員自愿入股難以實(shí)現(xiàn)。一是農(nóng)村信用社大部分背負(fù)著沉重的歷史包袱，經(jīng)營(yíng)效益低下，社員入股積極性不高。二是對(duì)歷年積累的產(chǎn)權(quán)歸屬不予明確，社員感到入股權(quán)益沒(méi)有保障。三是社員有退股自由，農(nóng)村信用社必須承擔(dān)在經(jīng)營(yíng)遭遇低潮時(shí)社員紛紛要求退股而造成的資本流失風(fēng)險(xiǎn)。

　　其次，社員民主管理沒(méi)有保證。農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、效益差，難以承受社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理人員、黨政工團(tuán)組織幾套班子的折騰。甚至有的信用社募集的股金不夠用來(lái)開(kāi)社員代表大會(huì)。同時(shí)由于農(nóng)村宗族觀念濃厚、民主意識(shí)淡薄，所謂的“一人一票制”很容易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)或農(nóng)村宗族派系的操縱。這樣選舉出來(lái)的結(jié)果或做出的決策，往往不利于農(nóng)村信用社的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。再者由于農(nóng)村信用社社員只就微小的出資額承擔(dān)有限責(zé)任，社員對(duì)信用社的關(guān)切程度和入社動(dòng)機(jī)都很成問(wèn)題。在社員貸款額普遍超過(guò)出資額的情況下，社員甚至可能因?yàn)闃O其自私的理由做出有害于信用社長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的決定。

　　最后，主要為社員服務(wù)的原則可能使信用社喪失一些業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會(huì)。一般人們選擇金融服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)(特別是存款機(jī)構(gòu)、貸款機(jī)構(gòu))，不會(huì)像選擇資本投資對(duì)象那么慎重。如果客戶在信用社存款、結(jié)算、貸款時(shí)都要求先入股成為信用社社員，客戶將因無(wú)法忍受繁復(fù)的驗(yàn)資、入股、工商登記等程序，而轉(zhuǎn)向其他銀行。農(nóng)村信用社本來(lái)在優(yōu)質(zhì)客戶競(jìng)爭(zhēng)方面就沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，如果再以入股作為獲得金融服務(wù)的額外條件，將更難以吸引潛在客戶。作為零售銀行的農(nóng)村信用社，要將大部分個(gè)人客戶都吸收為社員，在實(shí)踐中更難以操作，在人口流動(dòng)性大的地區(qū)尤其如此。如果以主要為社員服務(wù)這條原則來(lái)規(guī)限信用社開(kāi)拓新的商機(jī)，那既是對(duì)社員股金權(quán)益極大的不尊重，也是對(duì)信用社長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的不負(fù)責(zé)任。

　　社會(huì)公眾對(duì)1996年提出的合作金融原則存在上述困惑。監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)和立法機(jī)關(guān)也只是把農(nóng)村信用社作為“沒(méi)有銀行名稱(chēng)的銀行”來(lái)看待，在正常業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、不良資產(chǎn)剝離、行政事業(yè)單位存款等方面不僅享受不到特殊關(guān)照，反而連銀行同業(yè)的同等待遇都難以保證。另一方面，在各項(xiàng)監(jiān)管都參照商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的情況下，政府又將農(nóng)民貸款難的主要責(zé)任歸咎于農(nóng)村信用社(而同屬?gòu)氖罗r(nóng)村金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行卻免于責(zé)難)，使農(nóng)村信用社經(jīng)常陷入遵守監(jiān)管規(guī)章和改進(jìn)支農(nóng)服務(wù)之間的“兩難”境地。在這種社會(huì)背景和現(xiàn)實(shí)處境之下，要求農(nóng)村信用社“恢復(fù)”合作制的性質(zhì)顯然是不切實(shí)際的。

　　培育合作制的土壤

　　然而這并不意味著合作制在中國(guó)沒(méi)有立足之地，事實(shí)上，作為一種靈活的、針對(duì)弱勢(shì)群體的金融組織，合作制在當(dāng)下中國(guó)，有著強(qiáng)烈的需求，它的生存發(fā)展環(huán)境也在逐步改善。

　　從國(guó)際合作社運(yùn)動(dòng)的發(fā)展歷程來(lái)看：合作金融是以個(gè)人為主要金融服務(wù)對(duì)象、以增強(qiáng)個(gè)人消費(fèi)(而非生產(chǎn))能力為主要目的的一種非主流、非商業(yè)的金融形式。合作金融組織是建立在私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上，純粹以自然人為主要股東和客戶的民營(yíng)銀行。政府對(duì)合作金融組織給予一定的政策扶持，但不直接持股或干預(yù)經(jīng)營(yíng)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，個(gè)人只需要功能相對(duì)單一的儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，對(duì)其他金融服務(wù)沒(méi)有需求�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有私有制就沒(méi)有合作金融。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放20多年的發(fā)展，私有產(chǎn)權(quán)的觀念和制度在中國(guó)得到逐步的增強(qiáng)和完善，社會(huì)財(cái)富也出現(xiàn)了一定的分化，居民個(gè)人有了更多金融服務(wù)需求。在商業(yè)銀行專(zhuān)注于高端商業(yè)客戶的情況下，農(nóng)村信用社將自身的產(chǎn)權(quán)歸屬與服務(wù)對(duì)象定位為居民個(gè)人為主的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的民營(yíng)銀行，不僅是社會(huì)的需要，也是農(nóng)村信用社自身發(fā)展的要求。

　　此外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會(huì)財(cái)富明顯分化，一些弱勢(shì)群體事實(shí)上難以獲得商業(yè)金融的眷顧，如果他們能夠自愿加入合作金融組織，實(shí)現(xiàn)互助自救，就可以在一定程度上緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)民中的大多數(shù)無(wú)疑屬于弱勢(shì)群體，他們所需的資金融通，很難從政策金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)獲得，只能依靠民間借貸。農(nóng)村信用社本應(yīng)擔(dān)此重任，但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用，農(nóng)村信用社不恰當(dāng)?shù)爻洚?dāng)了“官辦銀行”的角色。在與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系之后，農(nóng)村信用社由人民銀行實(shí)施監(jiān)管和行業(yè)管理，農(nóng)村信用社的獨(dú)立法人地位也未能得到有效體現(xiàn)，原本應(yīng)該屬于民營(yíng)銀行的農(nóng)村信用社，蛻變成了被動(dòng)執(zhí)行人民銀行各項(xiàng)政策的附屬機(jī)構(gòu)，比如它們需要負(fù)責(zé)落實(shí)收編農(nóng)村合作基金會(huì)、城市信用社，推行信用鎮(zhèn)、信用村、小額農(nóng)貸等政策。

　　挑戰(zhàn)合作金融存在的一個(gè)普遍觀點(diǎn)是：金融業(yè)具有風(fēng)險(xiǎn)集中并延期爆發(fā)的行業(yè)特征，不適宜由受教育程度不高、對(duì)金融業(yè)知之甚少的農(nóng)民通過(guò)一人一票的方式行使管理權(quán)力。問(wèn)題的關(guān)鍵不在農(nóng)民的素質(zhì)高低，而在農(nóng)民一人一票的選舉是否受到他人不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，比如：來(lái)自宗族的或者基層政府官員的干預(yù)。

　　事實(shí)上，實(shí)行合作制將使股權(quán)結(jié)構(gòu)更加分散、服務(wù)對(duì)象相對(duì)固定、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)更加清晰、民主管理更加深化，合作制的組織形式不可能構(gòu)成金融企業(yè)管理混亂的理由。改革開(kāi)放20多年來(lái)，企業(yè)制度改革的實(shí)踐表明：企業(yè)依靠所謂的“精英管制”只能維系一段時(shí)間，只有建立在私有產(chǎn)權(quán)和民主監(jiān)督基礎(chǔ)上的法人管理機(jī)制才能確保企業(yè)的存續(xù)經(jīng)營(yíng)。金融業(yè)作為風(fēng)險(xiǎn)集中的行業(yè)，需要特別的法規(guī)和獨(dú)立的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管，但這并不能說(shuō)明金融業(yè)不能沿用現(xiàn)代企業(yè)的多種組織形式，包括股份制和合作制。

　　由于合作制企業(yè)具有股權(quán)分散、進(jìn)出自由、一人一票、主要為社員服務(wù)和不以盈利為主要目標(biāo)等特征，相對(duì)于股份制企業(yè)而言，合作制企業(yè)需要更嚴(yán)格的法律監(jiān)管。合作制企業(yè)需要通過(guò)既類(lèi)似又有別于《公司法》的專(zhuān)門(mén)立法來(lái)加以規(guī)范，特別要對(duì)下列問(wèn)題給予清晰的法律界定：合作制企業(yè)是否只限于自然人出資入股？是否應(yīng)該通過(guò)限制個(gè)人出資比例來(lái)保證其股權(quán)分散？進(jìn)出自由(如《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第十九條)導(dǎo)致合作制企業(yè)資本流失又如何保證存續(xù)經(jīng)營(yíng)？一人一票又如何吸引人們更多地出資入股？由于合作制的經(jīng)營(yíng)宗旨，從本質(zhì)上看不是以盈利為目標(biāo)的企業(yè)組織，而是半企業(yè)、半事業(yè)，帶有一定慈善性質(zhì)的弱勢(shì)群體自救組織。因此，國(guó)家應(yīng)給予一定的政策扶持。比如，美國(guó)的信用合作社就是由獨(dú)立于銀行體系的專(zhuān)門(mén)立法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、清算體系實(shí)施監(jiān)管和服務(wù)，享受一切稅收豁免，董事及部分經(jīng)理人員由不在信用社計(jì)取報(bào)酬的志愿人士擔(dān)任。

　　改革不能“一刀切”

　　農(nóng)民人口占全國(guó)人口的80%，農(nóng)民能否脫貧致富直接關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在目前，農(nóng)民顯然屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的弱勢(shì)群體，將農(nóng)村信用社改制為真正為農(nóng)民出資所有、由農(nóng)民實(shí)行民主管理、主要為農(nóng)民提供金融服務(wù)的合作金融組織有相當(dāng)迫切的客觀需要，這對(duì)全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村信用社都是適用的。

　　將農(nóng)村信用社改制為真正的合作金融組織，關(guān)鍵要避免基層政府的行政撮合和動(dòng)員，要完全遵循自發(fā)自愿的原則。作為微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)村信用社改制工作一旦由政府主導(dǎo)，必將偏離原來(lái)的善良愿望。因此，農(nóng)村信用社改制方式，不是要“恢復(fù)”到50年代政府主導(dǎo)的合作化運(yùn)動(dòng)，不需要做轟轟烈烈的群眾動(dòng)員，不得對(duì)農(nóng)民入股有絲毫的強(qiáng)制成份。農(nóng)村信用社作為農(nóng)民互助自救的合作金融機(jī)構(gòu)，吸收出資人(社員)時(shí)不應(yīng)吸收由基層政府控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入股，以免基層政府通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)干預(yù)合作金融的正常發(fā)展。

　　在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，農(nóng)村信用社不應(yīng)按照行政區(qū)劃實(shí)行“一鄉(xiāng)一社”或“一縣一社”，而應(yīng)根據(jù)農(nóng)民自己的意愿允許其自由選擇入股的信用社。在改制的具體操作上，應(yīng)由現(xiàn)有的農(nóng)村信用社原始社員和員工作為發(fā)起人，向人民銀行申請(qǐng)?jiān)鲑Y擴(kuò)股，新的募股對(duì)象不再局限于行政區(qū)劃范圍。農(nóng)村信用社一貫以來(lái)都經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)，改制后應(yīng)將其正名為合作銀行。這不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單名稱(chēng)變更，而且還將關(guān)系到合作金融的分業(yè)監(jiān)管和業(yè)務(wù)開(kāi)展問(wèn)題。

　　農(nóng)村城市化程度高、經(jīng)營(yíng)管理達(dá)到相當(dāng)水平的農(nóng)村信用社應(yīng)改建為股份制民營(yíng)銀行。農(nóng)民進(jìn)城以后，相當(dāng)部分擁有居民身份的農(nóng)民仍屬于弱勢(shì)群體。加上城市當(dāng)中大部分居民個(gè)人也都無(wú)法輕易得到大銀行的全面服務(wù)，市民、私營(yíng)企業(yè)主強(qiáng)烈呼喚民營(yíng)銀行。而原來(lái)的城市信用社改制為城市商業(yè)銀行之后，變成了地方國(guó)有銀行，“官辦”色彩更加濃厚，主要服務(wù)于地方政府的重點(diǎn)建設(shè)工程，無(wú)暇顧及市民、私營(yíng)企業(yè)的金融服務(wù)需求。

　　農(nóng)村信用社在農(nóng)村城市化進(jìn)程中曾有過(guò)重大貢獻(xiàn)，為農(nóng)民居民化以及居民化之后走上就業(yè)、經(jīng)商和其他致富道路給予了一貫的支持，維持著良好的業(yè)務(wù)、利益和感情關(guān)系。因此，將農(nóng)村城市化程度高、經(jīng)營(yíng)管理達(dá)到相當(dāng)水平的農(nóng)村信用社改建為股份制民營(yíng)銀行，不僅是解決城市居民、私營(yíng)企業(yè)融資難問(wèn)題的迫切需要，而且也是這些地區(qū)農(nóng)村信用社的必然出路。農(nóng)村信用社改建為民營(yíng)銀行，必須實(shí)行股份制，并且要拒絕國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)入股，以保持“民營(yíng)”的純潔性，避免政府官員行政干預(yù)。農(nóng)村信用社改建為民營(yíng)銀行之后，不再實(shí)行“一人一票制”，而是按股份制方式實(shí)行“一股一票制”，同時(shí)要打破募股對(duì)象的地域限制，以吸引更多的股東增加出資。服務(wù)對(duì)象也不能以股東為主，而應(yīng)惠及到需要金融服務(wù)的廣大居民、私營(yíng)企業(yè)和其他客戶。

　　總而言之，農(nóng)村信用社的改革應(yīng)當(dāng)因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，不搞“一刀切”。在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家管理體制已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。因此，把農(nóng)村信用社改革定位為“恢復(fù)”合作制，顯然脫離了現(xiàn)實(shí)情況。因地制宜的農(nóng)村信用社改革可以有兩種出路：一是將大部分農(nóng)村信用社根據(jù)自愿原則在一定的區(qū)域范圍(如：縣域)聯(lián)合改建為合作制的合作銀行；二是在農(nóng)村城市化地區(qū)，將經(jīng)營(yíng)管理達(dá)到相當(dāng)水平的農(nóng)村信用社改建為股份制的民營(yíng)銀行。