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南風窗□王東京(北京)
中國改革開放20年，前10年重點改革企業，后10年，則在改革企業的同時，又著手改革政府。機構改革，是此間政府改革的重頭戲。如今中國加入WTO，經濟改革也進入關鍵時期，這無疑又使政府面臨一次新的挑戰。為應對挑戰，繼續改革政府刻不容緩。
政府，是仆人不是主人
民間有句俗話：“沒有大菜，成不了宴席。”在現代市場經濟中，政府就是這樣的一道“大菜”。沒有它，市場制度無從架構，市場秩序無從維護，市場效率自然也就難以保證。不過，這里有個前提，就是政府的職能定位必須準確。定位準了，政府事半功倍，各方面皆大歡喜，但如果定不準，那就難說了。
前年暑假，我到南方某鋼鐵企業去調研，聽說了一件事情，讓我感慨萬千。這個企業有一座煉鋼高爐，已經過了報廢的年限。領導層決定自籌資金，另外建一座新高爐。但報告打到政府有關部門，沒有得到批準。這樣一來，可就難為了企業的領導，舊高爐已經在超期服役，而新高爐卻不讓上馬，怎么辦呢？后來他們靈機一動，重新打了份報告，不過，這次沒說建新高爐的事，只是要求對原來的高爐進行“易地改造”，結果很快批了下來。
我們知道，一輛汽車，這兒修不好可以到那兒去修，但一座煉鋼高爐，是一磚一瓦砌成的，好幾十米高，搬不動，移不走，怎么能易地改造呢。其實這里所謂的易地改造，跟建一座新高爐完全是一回事。但前者能批，后者就不能批，這不由使我想起了一個成語：朝三暮四。
國企改革已經進行了20年，很早就提出政企分開，但直到現在，一些地方政府依然管得很多，統得很死，做了很多費力不討好的事，結果企業萬般無奈，才不得不玩文字游戲，弄出上面的笑話。其實，這反映了一個問題，就是我們的政府職能定位不清，不該管的事情，攬了一堆，而分內的工作，卻沒有做好。用一句土話說就是，“種了別人的地，荒了自己的田”。
那么，政府應該做什么？這個問題很大，籠統地問，還真是不太好回答。在經濟學大師亞當·斯密看來，政府最好什么也別做，只當個“守夜人”，晚上別人睡覺的時候，他出來打一打更，看一看門，報一報“平安無事”，就可以了。到了凱恩斯時代，政府的責任更大了，要管的事也更多了；這個時候，看門的老頭變成了居委會的老太太，不僅要協助民警搞治安，遇上鄰里糾紛、婆媳吵架，還得出面調解一下，或者為下了崗的女工聯系個工作，替生活特別困難的家庭爭取點救濟等等，都是她的工作職責。后來，福利國家興起，政府就更忙了，從搖籃到墳墓，社會生活的各個方面，它都要管一管。相比之下，這個時候的政府，更像一個家庭保姆，而且是一個受氣的保姆，經常遭受來自各方面的批評。富人可能會抱怨，政府是在懲罰成功者，把大量的錢從他們手中拿走，去救濟那些不思進取的人；而與此同時，窮人也在嘟噥，說政府缺乏同情心，允許富人們花天酒地，一擲千金，卻對他們生活水平的停滯無動于衷。
如果說福利國家的政府，扮演的是保姆角色，那么，在改革開放以前，我們的政府承擔的則是家長的職能。從油鹽醬醋、針頭線腦，到職工的生老病死、住房醫療、入學就業，無不在政府的職責范圍之內。說是政府的職責，其實有很多事情，政府并沒有親自動手，而是交給了企業，也就是所謂的企業辦社會。不過，把話說回來，當時我們實行的是計劃經濟，吃的是“大鍋飯”，這些事由企業管也好，由政府辦也罷，背著和抱著一樣沉，反正企業是國家的企業，職工是國家的職工，不管誰出面，本質上是一樣的。現在不同了，我們要實行市場經濟，政府和企業，必須丁是丁、卯是卯，分開算賬，你的孩子你領走，我的孩子我養大，雙方分清職能，各司其職，不能再混在一起，吃“大鍋飯”了。那么，政府的職能應如何定位呢？
美國經濟學家弗里德曼在他著名的《自由選擇》一書中寫到，政府的職能主要有四個：保證國家安全、維護司法公正、彌補市場缺陷、保護那些“不能對自己負責”的社會成員。維護國家安全和司法公正，這樣的工作必須由政府來做，因為除政府之外，沒有任何其它組織和個人能承擔起這些職責。這里的道理，大家都明白，也就不用多說了。下面，我們著重解釋一下政府的第三和第四項職能。市場經濟的基本原則是等價交換。我享受了你的產品或服務，我得掏錢，他給我造成了損失，他得賠償。這個原則雖然很簡單，但卻是市場效率的源泉。不過，在有些場合，這個原則可能無法執行。比如，你自己掏錢建了一盞路燈，為過往的行人提供照明，行人得到了你的服務，他們應該掏錢，以彌補你建路燈的成本。但如果真的去收費，那可能是很困難的。也許會有人說，我自己能走這段路，根本不需要你照明，你非要向我收費，那是強買強賣；甚至有人會這樣講，我的眼睛怕光，我根本不愿意見到路燈，你在這里弄了盞路燈，損害了我的眼睛，我不讓你賠償就是好事。大家已經看到，等價交換的原則在這里玩不轉，這就是所謂的“市場失靈”。由此造成的結果，就是沒有人愿意去建路燈，因為無法收回成本。但我們又的確需要路燈，怎么辦呢？一般來說，類似的產品，應由政府來提供。在這里，政府就是在彌補市場的缺陷。
政府的第四個職能，是保護那些“不能對自己負責”的人，用一個法律術語講，就是無行為能力的人。兒童是典型的無行為能力的人，一般來說，我們把他交給父母。但這并不意味著不需要政府的保護。如果有極端不負責任的父母，對孩子為所欲為—虐待他們、殘害他們，就得需要政府出面，來保障孩子的基本權利。有一點需要說明，政府手中的權利是一柄“雙刃劍”，可以用來為民造福，但如果被濫用，就會威脅個人自由。弗里德曼特別提醒人們，要警惕政府權力的濫用，他說：“要把政府的活動限制在一定范圍內，讓政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人。”
誰想請客，誰得買單
如果你要請朋友吃飯，那么這頓飯，就得由你買單。這在我們中國，本來是人之常理，千古不易。可是歷史發展到今天，好像請客和買單，已經完全成為兩碼事，請客的，未必就買單。某日，我約大學時期的幾個在京工作的朋友聚會，按理講，這頓飯應由我付費，為此，我也做了充分的精神準備和“物質”準備，可臨買單時，一位經商的朋友硬是替我把賬結了。他說官員請客，老板買單，如今已是一個不成文的規矩，哪有讓官員買單的道理。
我的那位朋友，的確是貨真價實的老板，可我卻無論如何算不上是官。他堅持要買這個單，我想可能是出于對目前知識分子收入狀況的體諒，或者是出于對我做“教授”這個職業的尊重。也正因為我不是個官，所以對他替我買單，還算心安理得。可我轉念再想，假如我真的是一個官，自己請客，讓人家老板買單，就要另當別論了。稍通世事的人都知道，時下老板為官員買單，那有白買之理？買單的背后，多多少少都會有些“貓膩”。老板畢竟是商人，在商要言商，吃點小虧，目的是要占大便宜。所以這里面最后真正吃大虧的，恐怕只能是國家了。近幾年，中央三令五申，領導干部不準傍“大款”，而要做到這一點，我以為就得從“買單”這樣的小事抓起，誰請客，誰就得自己買單。
上面“官員請客，老板買單”的現象，涉及到的是黨風廉正問題。其實，現實經濟生活中，還有大量請客不買單的情形，影響的卻是整個社會的公平與效率。遠一點說，1995年政府出臺的社會養老保險政策，就是另一個“政府請客，企業買單”的例子。本來，建立和完善社會養老保險，對減輕企業負擔，穩定社會，是一件好事，這一政策出臺前，企業是翹首以待，廣大國企職工，也是普遍歡迎。可等文件一下來，企業和職工，是從頭涼到腳。因為當時的政策明文規定，政府按工資總額的16%提取社會養老保險基金，建立職工養老的社會統籌賬戶和個人賬戶，其中企業要負擔13%，職工個人負擔3%，而作為“請客”的政府，卻一分錢也不用掏。這個辦法，對效益好的企業，倒也無傷大雅，可是對許多虧損企業、特別是離退休職工多的老企業，卻是雪上加霜，不僅負擔沒有減輕，反而加重了負擔。從前，企業的利潤，是全額上繳給了政府，政府也曾承諾，職工的生老病死，全由政府負責，可是體制改革后，政企要分開，結果政府是既不辦事，也不出錢，把職工養老的事，全部推給了企業，如此一來，企業怎堪重負？
不久前，我應常德市委宣傳部之邀，去常德講學，公干之余，順便也去鄉下老家看了看。常德歷史上就是有名的魚米之鄉，也是湖南的重要產糧區，可一路上我發現，有大片的農田被拋荒。起初，對此我是大惑不解。后來回到市里，我請教市糧食局的負責同志，才弄清了其中的原委。原來，是由于現行“政府請客，糧農買單”的政策，挫傷了農民種田的積極性。比如像常德這樣的產糧區，過去在糧食緊張時，農民曾響應政府的號召，為保城市和非農業人口的糧食供應，沒讓糧食漲價，堅持按國家牌價賣糧，為此糧農做出過巨大的奉獻與犧牲。而現在糧食多了，糧價卻一降再降，于是弄得糧農是叫苦不迭，雖然政府要求糧食部門要敞開收購，可超儲的利息有一部分卻要地方負擔，產糧區的財政本來就很困難，現在政府請別人吃糧，卻讓產糧區財政貼錢，顯然就有失公平。難怪當地老百姓抱怨，過去糧食少時是產糧區的糧農吃虧，現在糧食多了，還是產糧區的群眾和財政吃虧。現在種糧食，有些農民是不想干了，而基本農田要改做它用，國家又不允許，這樣，土地擱荒，也就在情理之中了。
還有一種情形，就是上級政府請客，下級政府買單。最近我們中央黨校進修二班有一名學員，畢業前給我送來他寫的一篇論文，里面談到了一個很值得注意的現象，就是現在中央和省里出臺了很多免稅、減稅的政策，比如對下崗再就業的稅費減免政策，對一些重點建設項目的減免稅政策等等，這些政策減的、免的，都只是縣級財政的稅收，上面的稅收，是毫發不損。所以基層的同志稱這種現象為“上面出政策，下面出票子”，是變相的請客不買單。類似的情況還有，就是當前上級政府組織的各種評比達標活動，不僅過多過濫，而且有些要求也不切實際。比如在教育雙基驗收達標中，由于上面只定指標不掏錢，往往就把指標定得老高。一個中等縣，一場驗收下來，需要投入六七千萬，目前我們許多鄉村兩級財政負債累累，與這些種類繁多的達標活動，如計劃生育、衛生防疫、社會治安、民兵工作等，就不無關系。上級千根線，基層一根針，基層即便是“土財主”，也付不起這么多的費，買不起這么多的單。
中國有句俗話，叫“花別人的錢不心痛”。這方面的教訓，我們已經很深刻。所以針對這個問題，經濟學家提出要實行財政預算的硬約束，要做到“財權與事權統一，權利與義務對等”。既然你要享有請客的權利，那么就要承擔買單的義務，只有這樣，你才會精打細算。比如現在讓你自己買單請客，那么你肯定就要琢磨，這個客是否一定要請，或者是按什么“排場”請，并且一定還會考慮，腰包的錢，買不買得起這個單，這就逼著你要量入為出、以收定支。這些年，地方財政的日子為什么越過越緊？其實就與現在這種上頭請客，地方買單的體制有關。前幾年西北某省的一位財政廳長告訴我，地方財政所以連年出現赤字，一個重要原因，就是“上頭”對地方預算，收入用的是減法，要求這項稅收要減，那項稅收要免；而支出，用的則是加法，規定這項投入要增加，那項投入要增加。如此做法，地方財政的日子，哪里會過得安穩。
當然，世上的事，也不是完全絕對的。我們強調請客要自己買單，并不是說任何情況下，對任何事情，中央都不能讓地方買單，政府都不能讓企業買單。比如前幾年長江防洪搶險，中央調動全國各省市的人力、物力、財力，支援前方抗災，就不僅是必要的，而且也是應當的。不過，這種讓地方和企業買單的事，只能在特殊場合，才能這么做，通常的情況下，我們還是應該信守“自己請客，自己買單”的原則。
競爭上崗，請從“一把手”開始
我們在總結中國的改革為什么會取得成功時，大家都認為有一個基本的經驗，就是經濟改革要先行。的確，對比前蘇聯暴風驟雨的政治改革給民眾造成的生計問題，我們改革戰略的選擇，算得上是高明之舉。可是，隨著這些年經濟改革的縱深推進，政治體制改革的緊迫性，已經越來越凸現出來了。所以黨的“十五大”開始把政治體制改革，列進了我們整個改革的重要日程。
啟動政治體制改革，我歷來認為，干部體制改革是突破口。毛澤東同志早年就說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”我過去在湖南農村，也時常聽到老百姓有一句常掛在嘴邊的順口溜：“村看村，戶看戶，群眾看的是干部。”也樸素地反映了這個道理。好在現在全國上上下下，對推進干部體制改革，已是萬眾一心，所以對改革的重要意義，也就用不著我們再費筆墨。眼下，人們更關心的，是我們現行的干部體制究竟應當怎么改？要通過怎樣的改革，才能從制度上保證我們今后的干部是好干部，班子是好班子，并且好班子還要能帶出一支好隊伍？顯然，要回答這個問題，必須先對我們干部體制的現狀，做出一個客觀的估計與分析。
從現實情況來看，目前我們干部體制普遍存在的問題，比較突出的大致有兩個：一是“一把手”缺乏監督。“一把手”的權力，通常不受制約，或者受制約的程度很小，從而使濫用職權的腐敗行為時有發生。事實上，最近幾年貪污受賄的大案要案，幾乎也都是發生在“一把手”身上，如北京市前市委書記陳希同，沈陽市前市長慕綏新，以及最近中央剛做出處理的廈門前市委書記石兆彬等，基本都是如此。上梁不正下梁歪，如果一個單位的最高領導人，不能保持其自身的廉潔，那他也就很難約束下屬的行為。可見，“一把手”缺乏監督，至少是當今腐敗現象屢禁不止的原因之一。干部體制的另一個普遍問題，是領導班子不團結。班子內部的凝聚力和協作性不強，意見常常難于統一，正職和副職在重大事件上互相推委扯皮、乃至拉幫結派，不僅嚴重損害了政府的形象，而且影響了辦事的效率。因此，要真正建設好干部隊伍，必須深化干部體制改革，徹底解決好上述兩個問題，才能防止權力濫用、群體內耗和低效運轉給黨和政府造成的損失，從而保持干部隊伍的健康與活力。
其實這幾年，在干部體制改革方面，全國不少地方已經拿出了不少的舉措。其中最引人矚目的，應首推競爭上崗。實踐證明，競爭上崗的試行，不僅擴大了上級組織部門選人的視野，使黨性強、素質優異、才能卓越的人，在競爭中脫穎而出，從而真正做到任賢用能，使干部制度改革向前邁出了極其重要的一步。但目前的競爭上崗，也有不盡如人意的地方，就我所了解，目前的競爭上崗，基本只是限于政府各機關、各部門的副職崗位，像副廳、副處、副科等，正廳、正處包括正科，仍還是由上級組織部門選派。組織部門作為本單位干部監督考核的主持者，其自身的監督考核，是由上級主管部門來負責的，而上級主管部門，又不可能時時刻刻對其予以督查，所以，正職干部事實上是游離于競爭和監督之外的。這樣，單位“一把手”身居要職，非但能上不能下，沒有競爭壓力，而且還缺乏有效的監督。由于權力失出了制衡，于是濫用職權的事也就難以避免了。實行競爭上崗后，班子為什么還會不團結？根源也在于我國當前干部選拔任用機制存在著某些缺陷。比如現在的領導班子成員，基本上是由上級組織部門配備，盡管某些副職崗位推行了競爭上崗，但選拔權仍屬于主管組織部門，“一把手”對副職的上任，沒有決定權，這樣，就難以保證領導班子成員之間在脾氣、性格、見識和追求上是否和諧。當副職通過競爭上崗后，如果在工作中與正職難達默契，甚至完全對立，正職也無權對其進行調換，這樣，便很難使副職做到對“一把手”的配合和服從，班子內部的意志，當然也就難以真正統一。
可見，“一把手”缺乏監督和班子不團結，歸根結底還在于干部體制改革不徹底。因此，要革除現行干部體制的弊端，必須對干部選任機制進行創新，其具體思路是：把對“一把手”進行選派、對副職實行競爭上崗的辦法，改革為“一把手”競爭上崗、所有副職由正職進行聘任的機制。上級主管組織部門，只負責各單位主要負責人的雙推雙考、競爭上崗工作，并規定出該崗位的任期;至于各單位副職的選拔和任用，則由在任期內的單位“一把手”根據需要進行聘任，上級組織部門只對其選聘工作的公正性，進行監督和審核。
如果讓各單位的正職實行競爭上崗，那么“一把手”缺乏監督的問題，就迎刃而解了，并且任期的限制，更是加強了對各單位“一把手”的約束，從而使腐敗的制度根源，可望得到消除。同時，由于副職是由正職選聘，不稱職或工作不配合的副職，隨時可能被解聘，這樣，有助于班子團結協作，避免內耗。再說，一個單位的正職只有一個，而副職需配備2～3名，這樣，對副職開展競爭上崗，所花費的人力、物力、財力，也就差不多是“一把手”的2～3倍。所以，對“一把手”實行競爭上崗、副職由“一把手”聘任，不僅可以解決“一把手”缺乏監督和班子不團結問題，而且可以節約大量成本，收到一箭三雕的效果。(作者為中共中央黨校經濟學部副主任)
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