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□周貽海(福建)
改革開放以來，我國干部人事制度改革不斷進展：提出和實行干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的方針；廢除領導職務終身制；下放干部管理權限；建立公務員制度等等。
但與此同時，我國進行多次的機構改革和機關冗員“消腫”工作，仍然擺脫不了“精簡—消腫—膨脹—精簡”的怪圈。機構臃腫必然直接導致人浮于事，效率低下，影響黨群關系和干群關系。中國干部人事制度改革仍然處在“十字路口”。國務院總理朱●基在今年九屆人大五次會議上的《政府工作報告》中指出要“進一步轉變政府職能，加強政風建設”，并強調要“切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。繼續理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負責”。給各級政府“消腫”，使行政公開透明、責任到位，這其實也正是總理報告的題中之義。
把住進入的關口
近年，隨著干部人事制度改革的進一步深化，不僅大中專畢業生不包分配，進國家機關工作已經達到“難于上青天”的地步了。
僅以去年底中組部和人事部組織的2002年中央國家機關工作人員和國家公務員考試為例，這次中央、國家機關參與招考的共有103個部門，計劃錄用人數為4800人。而參加考試的考生卻高達6.2萬多人，這次報名人數與計劃錄取人數的比例為22.36∶1，遠遠高于往年的9∶1，有的部委競爭十分激烈，如財政部經濟建設司本次只有一個名額，短短一天內報考人數就超過200人。
去年8月份印發的中共中央辦公廳關于《2001～2010年深化干部人事制度改革綱要》(下稱《綱要》)中強調，要“堅持和完善黨政機關干部考試錄用制度，改進考試考核方法”。黨政機關進人，“凡進必考”成了一項原則和方向。
今年年初，福建省省委書記宋德福在召集全省組織部長部署工作時強調，“新進公務員隊伍的一律要實行公開考試。”并且一針見血地指出，“雖然考試也有不足之處，但‘考官’總比‘跑官’好，‘卷子’總比‘條子’強。”
進人難，雖然有千軍萬馬過獨木橋的那種殘酷和遺憾，但是這種做法確實有效地堵塞了“人滿為患”的源頭漏洞，使機構臃腫失去了潛在的危險病灶。由此可見，如果自上而下嚴格落實政策，黨政機關的“消腫”，并非沒有解決之道。
“退出”機制仍是“燙山芋”
但是要指出，組織渠道的出口不暢，仍是制約干部正常流轉的最大障礙。《綱要》指出，改革的基本目標之一是要“建立起能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的用人機制”。而事實上，前些年來“能上不能下，能進不能出”的現象不僅普遍存在，而且根深蒂固，成為誰也不敢輕易碰的“燙山芋”。
長期以來，“領導能上不能下”，嚴重制約了干部工作的積極性和創造性，進而影響干部隊伍的整體活力；而“干部能進不能出”，則影響了干部的合理流動，不利于人盡其才、各得其所的格局形成。這種傳統慣性如果在市場經濟新時期，在我國加入WTO的背景下得不到根本改變，最終也會成為牽制政治體制改革和社會經濟發展的一大包袱。
許多地方已經看到問題的緊迫性。今年2月份，多個省市都要求要以解決干部“能下”為突破口來抓干部人事制度改革；有的省提出要制定和實施“黨政領導干部辭職暫行規定”和“黨群機關工作人員辭職辭退暫行辦法”，逐步實行干部聘任制和試用期制，試行干部任期制。有的地方則早已開始嘗試更直接的辦法，比如“末位淘汰制”—
福建省柘榮縣早在前兩年，就大規模清退臨時、自聘、借用和在編不在崗人員500多人以“疏通出口”，減輕財政負擔；2001年，湖北宜昌市經過一年多試點，共產生162名“末位公務員”，其中14人被辭退或開除，148人被誡免、待崗或降職使用；北京西城法院以“辦案數量最少、辦案質量差、社會效果不好”為標準，推行“末位法官淘汰”處理辦法，有一名獨任審判員因改判案件中錯誤率為2%，被評為質量末名，因此被降為一般審判員，另有7名法官因在本部門辦案數量最少、二審發回、改判案件中差錯最多，也受到了通報批評和扣發獎金的處罰；內蒙古包頭市曾出臺《包頭市林業生態建設實績考評辦法》，規定任期內完不成綠化任務，生態環境惡劣狀況沒有改變的旗縣區將被“一票否決”，被免職者不準調離任職。當時，許多干部不相信會動真格，結果一出來，許多人瞪大了眼：土右旗被“一票否決”，3個排在末位的鄉鎮的黨政一把手、分管副職被當場免職。最近，中央電視臺、《人民日報》都對南京市在90個部委辦局開展的“萬人評議機關”活動表示了極大關注，主要原因就是該市在這項有群眾參與的活動中動了真格，5個末位部門主要領導人做了相應處理，其中包括免職措施。
“末位淘汰制”雖然在可操作性方面還有待于完善，但其“自我加壓，自我否定，自我鞭策，自我超越”的精神實質如得以實踐，就可以破除因循守舊、抱殘守缺的官場習氣，避免領導安當“太平官”。黨政干部管理激勵機制方面最好的法寶之一就是變“相馬”為“賽馬”，“末位淘汰制”就是很不錯的賽馬經。但要指出，盡管許多地方已經開始大刀闊斧的“淘汰”與“懲誡”，但這畢竟是一項壓力非常大、很得罪人的工作，所以絕大多數縣市還是“按兵不動，靜觀其變”。因此，領導干部的出口疏通，組織渠道的“瓶頸”解決，依然任重道遠。
“引咎辭職”—領導干部的另一種下法？
如果說“末位淘汰制”主要針對一般干部的話，那么新興的“引咎辭職”辦法，則直接沖擊著中國傳統的“做官”理念：自身不犯錯誤的官不再是“太平官”，屬下事故頻發要辭職，工作業績平平也要辭職。
正因為“引咎辭職”成為現有的行政監控機制的一個良好補缺，因此我們有理由相信，它的全面推行將呼之欲出。其實，1995年的中央5號文件《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》中，就有要“建立領導干部引咎辭職制度”的明確規定。中共中央辦公廳《深化干部人事制度改革綱要》也指出要“堅持自上而下和自下而上的改革相結合，鼓勵和支持各地區、各部門探索創新”。
這幾年來，一些地方在建立領導干部引咎辭職制度問題上也進行了初步探索。2000年底，江蘇泗洪縣委發布《領導干部引咎辭職的暫行規定》，提出領導干部由于個人能力不夠、自身行為不當或工作失誤造成一定損失，不宜再擔任領導職務的，將由個人自辭或組織勸辭；中組部在深圳龍崗區等地試行的“處級科級干部引咎辭職和投票表決制度”也成了一個信號，中國的干部不再是終身職業，任期內不干出點兒事來，飯碗就危險了；2001年3月27日重慶頒布《關于開展安全生產大宣傳、大檢查、大整頓工作的通知》：“……一年內發生一次性死亡10人以上事故兩次或發生死亡30人以上事故一次的地區、部門和單位的分管領導要引咎辭職，對黨政領導也要給予相應的行政處分……”這份文件之所以引人注目，不僅因為它是我國第一個提出“引咎辭職”制度的省級政府政令，也因為它給引咎辭職加的關于死亡人數的明確前提。除了重慶頒布的引咎辭職政令外，最高人民法院院長肖揚在去年3月初全國人大會議做工作報告時也明確提出全面推行領導干部引咎辭職制度。
“引咎辭職”在迎來喝彩的同時，也反映出我國公務員制度需要進一步完善。中國人民大學勞動人事學院教授仝志敏教授認為，“引咎辭職”制度給人最大啟示在于對我國公務員制度沒有“退出機制”的思考。公務員的選拔、任用和淘汰，就像一條鐵鏈上緊密相扣的幾個環節，而我國缺少的恰恰是最后一環。仝教授說，按照公務員制度的原則，那些個人能力平庸，工作成績平平的人就應該予以淘汰，沒必要以“引咎辭職”的名義進行崗位調換。
北大政治發展與政府管理研究所所長謝慶奎教授則認為，成熟的“引咎辭職”制度應該有兩個方面的內容：一是可以啟動國家程序追究官員的失察責任和不作為責任，比如當官員出現過失卻不引咎辭職、同時又還沒有達到啟動罷免程序的程度時，立法機關可以提出不信任案進行責任追究；二是能夠表達國民意向，即當國民對某一官員有強烈的否定意愿時，能夠充分地表現出來，形成巨大的輿論壓力，迫使官員引咎辭職。然而，我們現在還缺乏啟動國家程序的相應規范來對“引咎辭職”提供支撐，于是相應的問題就出來了：應該“引咎辭職”的人卻不辭職，怎么辦？
確實，盡管有些地方大張旗鼓地推行“引咎辭職”，但是其施行也存在“懷柔政策”。從江蘇省泗洪縣的實踐看，有的領導干部反復找上級解釋，或請各方人士說情。為了照顧這些人的“情緒”，經審查無違紀違法行為的，仍保留原有職務待遇，另行安排工作，辭職的17名領導干部中，相當一部分享受原有的“干部待遇”。“引咎辭職”在深圳龍崗區也遇到了類似尷尬。雖然這個制度推行不到一年，該區已有兩名處級領導干部因工作不力被調離原崗，可他們仍然是“處級調研員”。看來“引咎辭職”條令要真正貫徹，還得假以時日。
任何一項科學制度，都要在實踐中不斷完善。對于問題和弊端，我們不僅僅要善于發現，更要千方百計解決它，這樣才算是負責的態度，才能體現與時俱進的精神。
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