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□王東京(北京)
隨著經濟改革步步深入，政治體制改革問題愈受社會關注。經濟與政治，一個經濟基礎，一個上層建筑，彼此千絲萬縷，血脈相通。因此，從經濟學的角度研究政改問題，或許能幫助我們理出一些有價值的思路。
人們為什么偏好“做官”
國人有崇尚做官的傳統。學而優則仕，可謂根深蒂固，歷久不衰。新中國成立后，我們雖反復強調：干部是人民的公仆，只有分工不同，沒有高低貴賤，可人們還是要削尖腦袋進機關、當干部。即使經過20多年改革，人們的擇業觀已有大變，可是在很多地方，從政依然是許多人的首選。人們為何對做官情有獨鐘，一定要往“官道”上擠呢？
人們樂于在政界摸爬滾打，主要受三樣東西驅使：贏得尊敬、獲取收入和權力。其中，權力最為關鍵。有了它，不僅前兩樣東西唾手可得，不費吹灰之力，有時權力甚至有通天的本事，能呼風喚雨，點石成金，無怪乎古往今來，無數英雄拜倒在權力的魔杖之下。站在經濟學角度看，掌握權力，就意味著控制了公共資源。對封建帝王來說，“普天之下，莫非王土”，天下都是他的，所以皇權至高無上。從封疆大吏到七品縣令，官印在手，管天管地管空氣，說一不二，因此百姓稱他們為“父母官”。當然，共產黨的干部絕不是封建官吏，但人民給予的權力，同樣是對公共資源的控制。計劃經濟時期，官員大筆一揮，可調撥物資，分配指標，下達任務，可謂字字千金。時至今日，越是市場經濟欠發達、國有經濟比重高的地方，人們的從政熱情越高。在這些地方，機構精簡難，公務員考試火，千軍萬馬擠官道，大多都是沖著官員手中的權力來的。
如何淡化官本位意識？經濟學的法門，就是“一收一轉”：收縮政府對公共資源的控制，轉變政府行使職能的方式。傳統的計劃經濟，有一個突出特點，就是認為政府無所不能。既然事無巨細，事必躬親，政府機構便一再膨脹，吃皇糧的人不斷增多。政府權力重，企業權力輕，為官員擅用職權、假公濟私開了綠燈。而市場經濟國家，則認為政府的作用是有限的。美國經濟學家弗里德曼提出，政府的職責只有四項：保護國家安全、維護司法公正、彌補市場缺陷、保護“不能對自己負責”的社會成員。政府的權力鎖定在此范圍內，經濟活動就不應聽命于政府，而主要應由市場這只看不見的手，自發進行調節。只有當市場調節代價比政府干預大時，才需要政府那只有形的手出來幫忙。像國防、社會保障、基礎設施等公共物品，個人無法提供；或者風險太高、無利可圖，私人不愿意干，這樣的事，只能由政府去辦。換句話說，在經濟生活中，政府只是個配角，別人不愿做或做不了的事，才需要它去做。
社會主義市場經濟，應以民營經濟為基礎，提倡小政府，大服務。國有經濟只需控制重要部門、關鍵領域，對國民經濟發揮主導作用，其它競爭性領域的國有企業，應該逐步退出。政府直接控制的企業少了，管錢管物的權力自然相應收縮。另外，市場經濟也對政府的活動方式，提出了新的要求，這就是由直接管理變為間接管理，由微觀調控變為宏觀調控。比如將行政審批制改為核準制，就是國際上通行的做法。如此一來，想借做官撈一把的人，一定會望而卻步，另謀高就。想做官的人少了，做事的人多了，于己無害，于國有利，豈不善莫大焉。
人們為什么要“跑官”
“不跑不送，原地不動；只跑不送，平級調動；又跑又送，提拔重用。”此類順口溜版本多，流傳廣，影響大，以至人們一提跑官，就會和買官掛上鉤。其實，大千世界，蕓蕓眾生，萬事萬物都有其存在的合理性。如果拋開價值判斷，只作經濟學分析，跑官現象的出現，實在是事出有因，合乎情理。
經濟學上講，市場有一個信息不對稱問題，所以你去商場購物，一定要先弄清該物品的有關信息(比如質地、價格等)后，你才肯付賬。官場未必不是如此。握有選票的人，假如不了解你，或壓根兒就不認識你，你不跑，不向他們傳遞你的信息，他們如何選你做官？所以，跑官本身并沒有錯。不論哪朝哪代，中國外國，做官都是需要“跑”的，不過體制不同，跑官的路徑也有不同。有的往上跑，有的則往下跑。時下人們口誅筆伐的，恐怕是那種只往上跑，不往下跑的跑官現象。
其實，跑官往上跑還是往下跑，就看官帽子握在誰手里。如果是上級任命下級，一言九鼎，老百姓人微言輕，說了不算，那么想當官的人若往下跑，豈不是冒傻氣。“官位”本來就是稀缺資源，求者若鶩，如此供給不足，你不往上跑，不進入上級領導的視野，領導又沒有千里眼，哪知你是何方神圣？一旦調兵遣將，自然就沒你的事。經濟學家常說，制度高于一切。李瑞環同志也曾經講過：反復出現的問題，要從規律性上找原因，普遍出現的問題，要從制度上找原因。向上跑官，所以會遭到人們抨擊，說明此類現象已不在少數，追其原因，肯定是現行選官的制度有毛病。設想一下，倘若某人能不能升官，不是由上面一錘定音，而主要是靠老百姓投票，制度一變，你說他會往哪里跑？多年來，我們總是埋怨某些官員不聯系群眾，說到底，這種由上至下的選官體制難辭其咎。
如果對這種“往上跑”的現象，做進一步的經濟學分析，我們不難發現其中的另一個奧秘。經濟學分析，一個常規的方法，就是成本收益分析。向上跑官所以在中國盛行，千古不易，還因其符合收益最大化原則。因為跑官投入少，產出多，經濟上很劃算。姑且以縣級為例，干部提拔一般要過三關：組織部、書記辦公會、常委會。起關鍵作用的，主要是縣委書記、黨群書記、組織部長。即便把常委會成員，包括列席會議的人大主任、政協主席，全都算在里邊，總共不過10多人。只要盯住這幾個人，經常跑一跑，如果有半數以上被“擺平”，按照少數服從多數的規則，大功便能告成。而一旦官位到手，日后自然會有人往他那里跑。屈指一算，跑官的諸種投資成本，與提升后的遠期收益相比，只怕是九牛一毛，當事人即使不懂經濟學，也能算得過這筆賬。
西方經濟發達國家，做官也得跑。君不見小布什前年競選總統，還不是要跑斷腿。不過，人家跑官的路徑與我們大不相同。按公共選擇理論的說法，官場也是一種市場。政府就好比壟斷經營的企業，官員好比經理，組織政府運行，提供公共物品和服務；公民類似消費者，用投票選擇政府的“經理”，并由此決定自己將來享受什么樣的公共物品和服務。如此一來，西方人跑官，得按市場規則辦事。那么，市場是如何配置官位呢？市場經濟崇尚的是自由競爭，對稀缺資源，誰出價高，誰就有權使用。這里的出價，當然不是讓你掏腰包，而是要看你為民造福的本事，此間情形，就有點像工程招標，要看你的資質，看你的韜略，看你過去的政績。可是，老百姓對你素昧平生，怎知道你有多大能耐？于是，從政者要四處游說，要搞競選，也就是說，市場經濟條件下的跑官，與計劃經濟體制正相反，不是往上跑，而是往下跑，要爭取讓公眾多投票。
對西方社會的選舉制度，這里暫不作評價。但僅從計劃與市場兩種選官方式，我們一眼便可分出優劣。解決向上跑官問題，其實并不難，要害是變少數人選人為多數人選人，也就是變伯樂相馬為賽場選馬。在干部選拔任用過程中，擴大民主，增強透明度。面對億萬百姓，原來吃請送禮、拉關系找門子的辦法，因成本高昂，會不禁自止。要做官，跑基層，要提升，看民意。同樣還是“跑官”，一上一下，不僅路徑變了，性質也有了天壤之別。密切聯系領導，變為密切聯系群眾，黨的優良傳統回來了，惟有如此，我們的干部才能得到老百姓的信任和擁護。
“數字”為什么可以出官
官方統計數字常常靠不住，這早已眾所周知。中央曾三令五申，統計數字要打假。可如今的假數字，仍是比比皆是。往往同一個指標，能整出幾套數字來，真實的數字究竟是多少，誰也說不清。為什么統計數字要摻假？答案只有一個：“官出數字，數字出官”。
數字和做官，乍一看風馬牛不相及，是八竿子打不著的兩回事。可如今你中有我，我中有你，成了互動關系，讓人覺得莫名其妙。但在經濟學看來，此中道理一點即破。現行的干部任用體制，是一種典型的金字塔結構。握有干部升遷大權的人，處在金字塔上層，干部要想進步，必須取悅上級，唯上是從。上面任用干部，當然要看政績。政績怎么看？其實數字最有說服力。如果有人搞出一套考評標準，大而化之，籠統抽象而不能量化，讓人不僅看不出縱向的變化，也難作橫向比較。這樣的考評標準，即使有也等于無。因此，考察干部聽匯報、看數字，在現行體制下，有一定的合理性，它至少是一種成本較低的制度安排。
基層干部工作在下面，上面的大領導不能天天跟著，對真實的數字信息，了解很不充分，于是，這就使基層干部總是處在有利的一方，虛報數字，易如反掌。俗話說，沒有不透風的墻。在數字上做文章，時間一長，總會露出馬腳，搞不好甚至會捅到上面去，可金字塔型的干部考核體制，卻為違規者架起一道防火墻。數字報高了，對上面領導的提升，也是利多弊少，兩相權衡，上級領導也干脆睜只眼閉只眼，能放一碼是一碼。由于越往金字塔頂，信息就越不對稱，因此，只要數字造假別太出格，比如驚動了中央，烏紗帽是斷不會丟掉的。于是乎，“村騙鄉，鄉騙縣，一路騙到國務院”，弄虛作假之風愈演愈烈。
古人說，上有所好，下必甚焉。對現行的干部考核辦法，若不作徹底改變，數字和官的“跳背”游戲，肯定還會繼續做下去。而要想解決這個問題，是不是就不能再看數字呢？當然不是。數字出官，只要數字沒有水分，真正反映政績，出官也就無可厚非。現在問題在于，由誰來出數字。若是官出數字，官員為了升遷，難保他不加水分，如果改由民出數字，情況就大有不同。干部在下面工作，干得好不好，群眾的眼睛最亮，也最有發言權。只要把干部的考察權交給群眾，讓老百姓給官員打分，這樣打出來的數字，就不會造假。而基層干部，也沒有必要再去造假數字騙人。所以考察政績，一定要以老百姓出的數字為依歸。
讓老百姓出數字，說白了就是要用“民意”測度政績。并且政績的測度，既要看屆中表現，又要聽一聽“卸任回聲”，如對任內的干部，定期進行民意測驗，對新任的干部，到原單位“追評”，這些做法，都不妨一試。也許，有人會擔心，那些工作潑辣，敢于得罪人的好干部，會不會因此吃虧。一個明顯的道理是：做好事會得罪壞人，做壞事會得罪好人，不做事的什么人也不得罪。經濟學并不回避這種民主失靈問題，但仔細分析，得罪壞人其實無傷大雅，壞人畢竟是少數；再有，假如讓選民明白，選舉關系到他們的切身利益，他們又怎么會選那些無所作為的庸人呢？即便這種情況真的出現，那也只是特例。人心都是肉長的，只要行得端，站得正，群眾心里那桿秤，總會抬舉得很高的。
官場為何屢出貪官
改革開放20多年，干部隊伍本來就像大浪淘沙，有的干部挺立潮頭，引領風騷；有的則經不起考驗，腐化墮落。對于后者，人們大可以從其思想上找根源，但做經濟學分析，則更應注重從體制上找原因，因為存在決定意識，思想的根源，歸根到底還是在體制。
俗話說，制度好，壞人變好人；制度不好，好人變壞人。那么，如何才能有一個好制度呢？奧地利經濟學家哈耶克說，制度設計關鍵在于假定，從“好人”的假定出發，必定設計出壞制度，導出壞結果；從“壞人”的假定出發，則能設計出好制度，得到好結果。所以經濟學里，必須把人假定為“經濟人”，把人都看做是自私的。如若沒有這樣的假定，經濟學就無從建立，經濟政策也一無用處。在這方面，西方人倒是比較務實，他們認為，官員也是自私的，小到科員，大到部長，都想吃飽穿暖，都有七情六欲，都希望能在不損害別人的前提下，實現個人利益最大化。所以他們在設計激勵機制時，會充分考慮物質利益的作用。比如對政府，實行高薪養廉；對企業，實行年薪制等。可我們的體制，卻假定官員們都是大公無私、毫不利己的公仆，都是不食人間煙火的圣人，所以長期以來，我們搞的就是低工資，大鍋飯這一套。對干部的激勵，也是重精神，輕物質。應當說，物質激勵不到位，是目前官員經濟犯罪的重要體制性原因。
其實，一個人做不做官，自私的本性都變不了。即使當上了部長，仍然有口腹之欲，也會患得患失。如果他的合理需求滿足不了，便極有可能以權謀私。從總體上看，古今中外，政府官員都是社會的精英，按照馬克思的勞動價值論，他們付出的勞動，等于自乘的或倍加的簡單勞動。忽視物質激勵，不僅不能使他們兩袖清風，一塵不染，反而會誘使、乃至逼迫他們犯經濟錯誤。明朝開國皇帝朱元璋，出身寒微，對官員鐵面無私，要求嚴苛。朱元璋處理腐敗分子，竟然能用“剝皮實草”之刑，措施不謂不重。但腐敗卻屢禁不止，原因何在？原來當時官員的俸祿，不足糊口養家，難以支撐用度，官員大權在握，卻處境寒酸，怎能不催生腐敗？近年來，干部中出現的“59歲現象”，也值得我們反省，“有權不用，過期作廢”，其中折射出的，是激勵機制的缺失。從這一點來看，對精兵簡政和高薪養廉問題，應該合二為一，認真作些研究。
西方政治學里，也有一個很有名的假定：政治家無賴假定。即是說，官員若無監督，必定變成無賴。權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。此話雖有偏頗，卻也不無道理。所以西方國家，搞的是“三權分立”，哪怕是官至總統，也要照受監督。西方的“三權分立”我們無疑不能照搬，但對權力的制衡，卻不能沒有。因為無論外人國人，人都是自私的，這種自私的本性，反映到政治領域，便是“創租”，，謀取不正當利益。所以有腐敗分子剖白心跡說，“當官不發財，請我都不來”，我們對此種心態，不必大驚小怪。現在要緊的，是要找到看住官員的辦法，建立起有效的監督機制，讓這些人有貪心，沒貪膽，想貪而尋不著機會。
這些年，我們對官員的監督，確實做了不少事，抓了不少人，也判了不少刑。但如果對現行的監督體制作一考察，就會發現它仍有兩大硬傷：一是錯位；一是缺位。由于我們把官員認定是好人，并把職務和覺悟劃等號，以為職務越高越正確，所以我們的監督機制，是自上而下的，上級監督下級，干部監督群眾。群眾啥權力都沒有，大家都來監督；而那些權力大的，相反卻少有監督，這就是監督的錯位。事實上，大官之中，貪污腐敗的，也不乏其人，胡長清官位不謂不高吧，可他腐敗起來，不照樣觸目驚心？再有，就是地方、部門的一把手，至今仍處在監督的真空和斷層，公檢法都在同級黨委領導之下，如何監督得了一把手？所以對一把手，我們的監督是缺位的。
解決上述問題，我們首先必須改變對“官員無私”的假定，實行高激勵、嚴約束。前幾年朱總理就提出過要看住國企的班子，有人曾對此議論紛紛，說朱總理不信任國企的干部。其實監督制度的設計，是必須從“壞人”的假定出發的。如果我們把干部都當好人，還要監督機制何用？改變了對官員的假定，接下來監督機制就得跟著變。要變上級監督下級，為下級監督上級；變領導監督群眾，為群眾監督領導，變少數人監督多數人，為多數人監督少數人。這樣一來，老百姓有了監督權，腰桿也就硬了，說話有人聽了，我們的干部，才能真正代表人民行使權力，反腐倡廉，才能有健全的制度保障。
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