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□林發新(福州)
“良法”是法治之基礎。所謂“良法”，起碼須是規范、穩定，沒有自相矛盾之處。但中國目前的法制環境中，卻有不少“此亦一是非、彼亦一是非”的現象，即所謂的“法制沖突”。在此環境下，不僅良法不易產生，即使雖有良法，卻往往被不同的法規所折抵、沖銷。
在筆者看來，中國“令出多門”的立法體制與不完善的法規、規章備案制度，正是法制沖突的重要原因�，F在中國已加入世貿，應該是到了統一法度，消除沖突，對這種“多層次立法”體制作一疏理與反思的時候了。
多層立法難劃權限
我國立法體制可以分為十個層次：一是全國人大立法；二是全國人大常委會立法；三是國務院行政法規；四是地方省級人民代表大會立法；五是地方省級人大常委會立法；六是自治條例立法；七是國務院各部委辦部門規章；八是省級人民政府制定規章；九是全國人大授權經濟特區立法；十是較大的市的立法。
倘再細分，還可再劃分出不同層次的立法，如經濟特區立法也還可以分為經濟特區人大及其常委會的立法，經濟特區人民政府制定的規章等等。
這種立法體制在1982年的《憲法》及《地方組織法》中就有雛形，在2000年7月1日生效實施的《立法法》中得以確立。這一紛繁復雜、層次眾多的立法體制，不僅讓人眼花，更容易造成法律、法規和規章之間的沖突。
首先，立法權限難以劃清。有時針對同一事項，國務院可以立法，全國人大、全國人大常委亦可立法；或是中央可以立法，而地方亦當仁不讓。
如根據《憲法》第89條規定，國務院依法享有“領導和管理經濟工作和城鄉工作”、“管理對外事務，同外國締結條約和協定”、“領導和管理民政、公安、司法行政監察等工作”等方面的職權。這些職權必然同《立法法》第8條所規定的屬國家專屬立法權的“基本經濟制度及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”等內容相重疊。
再如《立法法》第64條規定：地方人大及其常委會根據本行政區域的實際情況，或者屬于地方性事務需要，可以制定地方性法規。地方性事務涉及方方面面內容，也會同《立法法》所規定的國家專屬立法的內容相重疊。舉個例子：《立法法》第8條規定對“非國有資產的征收”屬于國家專屬立法，但在地方立法常常會涉及到調整非國有資產關系的問題，如《福建省實施<中華人民共和國臺灣同胞投資保護法>辦法》規定特殊情況下，根據社會公益需要，經省府批準可以對臺灣同胞投資進行征收，并規定了具體征收辦法和程序。
此外，行政法規的立法權限同地方政府規章的立法權限也難以區分；地方人大及其常委會的立法權限同省政府規章的立法權限也是《立法法》中的空白。
“大家都能立法”，其結局有可能是大家都不去立法，或立出了不一樣的法，活生生造出法制的尷尬。
重復立法浪費人財
多層次的立法體制導致重復立法現象嚴重。目前，全國人大及其常委會制定的法律包括法律性文件共有300多件，國務院制定的行政性法規有800多件，地方人大及其常委會制定的地方性法規近8000件，部門規章、地方政府規章多達3萬多件。它們有相當多是重復制定的。
就保護消費者合法權益的法律、法規而言，全國有29個省、直轄市、自治區制定了內容相近的保護消費者權益的法規。1993年10月31日，八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國消費者權益保護法》后，全國絕大多數的省級人大常委會對原先制定的保護消費者權益的法規進行修訂，或者重新又制定了實施《中華人民共和國消費者權益保護法》的辦法。
據筆者所知，僅遼寧省就有5部保護消費者權益的地方性法規。如：《遼寧省實施<中華人民共和國消費者權益保護法>規定》、《沈陽市保護消費者合法權益規定》、《撫順市消費者權益保護辦法》、《鞍山市保護消費者權益條例》和《沈陽市保護消費者權益實施辦法》。
再如，國家已經制定了《工會法》，但是，全國各省卻又要制定諸如外商投資企業工會條例、私營企業工會條例等地方性法規。以吉林省為例，吉林省就制定了與《工會法》內容相關的5部地方性法規。如：《長春市外商投資企業工會條例》、《延邊朝鮮族自治州外商投資企業工會條例》、《吉林省實施<中華人民共和國工會法>辦法》、《吉林省外商投資企業、私營企業工會條例》、《長春市私營企業工會條例》。一方面，制定這么多的法律、法規要投入大量人力和物力，另一方面，已經制定了的法律、法規卻得不到有效執行，立法資源呈雙重浪費現象。
立法打架一頭霧水
我們看到臺灣的“立法院打架”，譏之為荒誕的“民主社會奇觀”。殊不知中國大陸這邊卻也有不少令人一頭霧水的“立法打架”。打架的主體不是人，而是法律本身——中國多層次的立法體制和不明確的立法權限必然造成如此后果。
“立法打架”主要表現在法律之間、法律與行政法規之間、法律、行政法規與地方性法規之間、地方性法規與部門規章、政府規章之間的沖突。
一、法律與法律之間的沖突�！稄V告法》第38條規定：“違反本法規定，發布虛假廣告，欺騙和誤導消費者，使購買商品或者接受服務的消費者的合法權益受到侵害的，由廣告主依法承擔民事責任；廣告經營者、廣告發布者明知或者應知廣告虛假仍設計、制作、發布的，應當依法承擔連帶責任。”“廣告經營者、廣告發布者不能提供廣告主的真實名稱、地址的，應當承擔全部民事責任。”而《消費者權益保護法》第39條規定：“消費者因經營者利用虛假廣告提供商品或者服務的，其合法權益受到損害的，可以向經營者賠償，廣告的經營者發布虛假廣告的，消費者可以請求行政主管部門予以懲處。廣告的經營者不能提供經營者的真實名稱、地址的，應當承擔賠償責任�！睆闹锌梢�，這兩部法律在承擔連帶責任、承擔責任主體和承擔民事責任范圍這三方面是存在沖突的。
二、行政法規與法律之間的沖突�！度袼兄乒I企業轉換經營機制條例》第16條規定：“企業按照自愿、有償原則，可以兼并其它企業，報政府主管部門備案�！倍度袼兄乒I企業法》第18條規定：“企業合并或者分立，依照法律、行政法規的規定，由政府或者政府主管部門批準�！奔娌⑹呛喜⒌囊环N，屬于吸收合并，應當遵循統一的規定，但我們看到，是“報政府備案”，還是“由政府批準”，近乎兩可。又如，關于地下熱水(溫泉)的行政主管部門的問題，依據國家《礦產資源法》的規定，地礦廳是行政主管部門；依據國家《水法》的規定，水行政管理部門是主管部門。為解決法律上的矛盾，1994年3月，國務院發布了礦產資源法的實施細則，該細則規定地礦廳為地下熱水(溫泉)的行政主管部門。用行政法規的解釋來解決法律之間的矛盾，其效力顯然不夠，同時又造成行政法規與法律之間的矛盾。
三、地方性法規與法律之間的沖突。國家《土地管理法》第47條規定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”�！罢饔酶氐难a償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍�！薄逗贾菔袑嵤┩恋毓芾矸ㄒ幦舾蓡栴}的規定》第10條規定：“國家建設征用土地的土地補償費標準：征用杭州市郊區耕地按耕地征用前3年平均年產值的5至6倍，征用其它地方的耕地為4至5倍。征用非耕地的按糧田標準的1/2補償�！边@顯然是一種沖突。
此外，法規之間、法規與規章之間、規章與規章之間也存在不少沖突和矛盾，在此不一一列舉。
立法效力似是而非
《立法法》把規章納入立法法調整范疇，這表明規章列入了我國法的淵源。因此，我國法的表現形式是憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、部委辦的行政規章和地方政府的行政規章。上述法的淵源的效力基本清楚，但還存在似是而非的規定。
在筆者看來，《立法法》對地方性法規與部門規章之間的效力誰高誰低，就沒有規定清楚�！读⒎ǚā返�80條、第82條分別規定：“地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章�！薄安块T規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行�！边@說明地方性法規的效力高于地方政府規章的效力，部門規章效力與地方政府規章的效力等同。以此推理，地方性法規的效力應當高于部門規章。
但是邏輯推理在立法中失效�！读⒎ǚā返�86條規定：“地方性法規與部門規章之間以同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決�！�
這就好像A大于B,B等于C,邏輯推理應當是A大于C，但是在立法中卻出現A等于C的現象。這不能不說是有玷于法律之公平性與嚴密性。
改革體制四點思考
在筆者看來，根據“入世”對我國法制建設的要求，國家應當考慮對立法體制進行改革。筆者思路是：
一、減少立法層次。取消較大的市的立法權(包括較大的市的政府規章制定權)、經濟特區的授權立法。這樣一方面在立法體制上仍然體現我國是單一制國家，立法權相對集中于中央；另一方面也考慮到我國地域廣大，各地情況不相同，以及我國仍然繼續進行經濟體制改革及對外開放的需要。
二、地方立法實行核準制。隨著我國法制建設的不斷完善，立法數量不斷增多，有法可依已經不成問題。因此，減少、限制地方立法制定項目是有必要的。建議采用核準制方式確定地方性法規和地方政府規章的項目，這些項目應報全國人大常委會負責法制工作的機構審查。非彌補國家立法空白的項目，或沒有地方特色的項目不得制定。
三、明確法淵源的效力。規則是維護秩序的保障，只能建立在符合邏輯的基礎上，否則這種規則的實施就會遇到障礙。根據《立法法》第86條的規定，不符合我國正確、有效、及時的法的實施原則，應當予以修改。
四、強化法規、規章的備案審查制度。國家相關法制工作機構應當強化對地方立法的備案審查工作，以消除“法制沖突”現象。
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