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□林發(fā)新(福州)
“良法”是法治之基礎(chǔ)。所謂“良法”，起碼須是規(guī)范、穩(wěn)定，沒有自相矛盾之處。但中國目前的法制環(huán)境中，卻有不少“此亦一是非、彼亦一是非”的現(xiàn)象，即所謂的“法制沖突”。在此環(huán)境下，不僅良法不易產(chǎn)生，即使雖有良法，卻往往被不同的法規(guī)所折抵、沖銷。
在筆者看來，中國“令出多門”的立法體制與不完善的法規(guī)、規(guī)章備案制度，正是法制沖突的重要原因。現(xiàn)在中國已加入世貿(mào)，應(yīng)該是到了統(tǒng)一法度，消除沖突，對這種“多層次立法”體制作一疏理與反思的時候了。
多層立法難劃權(quán)限
我國立法體制可以分為十個層次：一是全國人大立法；二是全國人大常委會立法；三是國務(wù)院行政法規(guī)；四是地方省級人民代表大會立法；五是地方省級人大常委會立法；六是自治條例立法；七是國務(wù)院各部委辦部門規(guī)章；八是省級人民政府制定規(guī)章；九是全國人大授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法；十是較大的市的立法。
倘再細分，還可再劃分出不同層次的立法，如經(jīng)濟特區(qū)立法也還可以分為經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會的立法，經(jīng)濟特區(qū)人民政府制定的規(guī)章等等。
這種立法體制在1982年的《憲法》及《地方組織法》中就有雛形，在2000年7月1日生效實施的《立法法》中得以確立。這一紛繁復(fù)雜、層次眾多的立法體制，不僅讓人眼花，更容易造成法律、法規(guī)和規(guī)章之間的沖突。
首先，立法權(quán)限難以劃清。有時針對同一事項，國務(wù)院可以立法，全國人大、全國人大常委亦可立法；或是中央可以立法，而地方亦當(dāng)仁不讓。
如根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院依法享有“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)工作”、“管理對外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政監(jiān)察等工作”等方面的職權(quán)。這些職權(quán)必然同《立法法》第8條所規(guī)定的屬國家專屬立法權(quán)的“基本經(jīng)濟制度及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”等內(nèi)容相重疊。
再如《立法法》第64條規(guī)定：地方人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，或者屬于地方性事務(wù)需要，可以制定地方性法規(guī)。地方性事務(wù)涉及方方面面內(nèi)容，也會同《立法法》所規(guī)定的國家專屬立法的內(nèi)容相重疊。舉個例子：《立法法》第8條規(guī)定對“非國有資產(chǎn)的征收”屬于國家專屬立法，但在地方立法常常會涉及到調(diào)整非國有資產(chǎn)關(guān)系的問題，如《福建省實施<中華人民共和國臺灣同胞投資保護法>辦法》規(guī)定特殊情況下，根據(jù)社會公益需要，經(jīng)省府批準可以對臺灣同胞投資進行征收，并規(guī)定了具體征收辦法和程序。
此外，行政法規(guī)的立法權(quán)限同地方政府規(guī)章的立法權(quán)限也難以區(qū)分；地方人大及其常委會的立法權(quán)限同省政府規(guī)章的立法權(quán)限也是《立法法》中的空白。
“大家都能立法”，其結(jié)局有可能是大家都不去立法，或立出了不一樣的法，活生生造出法制的尷尬。
重復(fù)立法浪費人財
多層次的立法體制導(dǎo)致重復(fù)立法現(xiàn)象嚴重。目前，全國人大及其常委會制定的法律包括法律性文件共有300多件，國務(wù)院制定的行政性法規(guī)有800多件，地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)近8000件，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章多達3萬多件。它們有相當(dāng)多是重復(fù)制定的。
就保護消費者合法權(quán)益的法律、法規(guī)而言，全國有29個省、直轄市、自治區(qū)制定了內(nèi)容相近的保護消費者權(quán)益的法規(guī)。1993年10月31日，八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》后，全國絕大多數(shù)的省級人大常委會對原先制定的保護消費者權(quán)益的法規(guī)進行修訂，或者重新又制定了實施《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》的辦法。
據(jù)筆者所知，僅遼寧省就有5部保護消費者權(quán)益的地方性法規(guī)。如：《遼寧省實施<中華人民共和國消費者權(quán)益保護法>規(guī)定》、《沈陽市保護消費者合法權(quán)益規(guī)定》、《撫順市消費者權(quán)益保護辦法》、《鞍山市保護消費者權(quán)益條例》和《沈陽市保護消費者權(quán)益實施辦法》。
再如，國家已經(jīng)制定了《工會法》，但是，全國各省卻又要制定諸如外商投資企業(yè)工會條例、私營企業(yè)工會條例等地方性法規(guī)。以吉林省為例，吉林省就制定了與《工會法》內(nèi)容相關(guān)的5部地方性法規(guī)。如：《長春市外商投資企業(yè)工會條例》、《延邊朝鮮族自治州外商投資企業(yè)工會條例》、《吉林省實施<中華人民共和國工會法>辦法》、《吉林省外商投資企業(yè)、私營企業(yè)工會條例》、《長春市私營企業(yè)工會條例》。一方面，制定這么多的法律、法規(guī)要投入大量人力和物力，另一方面，已經(jīng)制定了的法律、法規(guī)卻得不到有效執(zhí)行，立法資源呈雙重浪費現(xiàn)象。
立法打架一頭霧水
我們看到臺灣的“立法院打架”，譏之為荒誕的“民主社會奇觀”。殊不知中國大陸這邊卻也有不少令人一頭霧水的“立法打架”。打架的主體不是人，而是法律本身——中國多層次的立法體制和不明確的立法權(quán)限必然造成如此后果。
“立法打架”主要表現(xiàn)在法律之間、法律與行政法規(guī)之間、法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門規(guī)章、政府規(guī)章之間的沖突。
一、法律與法律之間的沖突。《廣告法》第38條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假廣告，欺騙和誤導(dǎo)消費者，使購買商品或者接受服務(wù)的消費者的合法權(quán)益受到侵害的，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任；廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計、制作、發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。”“廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任。”而《消費者權(quán)益保護法》第39條規(guī)定：“消費者因經(jīng)營者利用虛假廣告提供商品或者服務(wù)的，其合法權(quán)益受到損害的，可以向經(jīng)營者賠償，廣告的經(jīng)營者發(fā)布虛假廣告的，消費者可以請求行政主管部門予以懲處。廣告的經(jīng)營者不能提供經(jīng)營者的真實名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”從中可見，這兩部法律在承擔(dān)連帶責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任主體和承擔(dān)民事責(zé)任范圍這三方面是存在沖突的。
二、行政法規(guī)與法律之間的沖突。《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第16條規(guī)定：“企業(yè)按照自愿、有償原則，可以兼并其它企業(yè)，報政府主管部門備案。”而《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第18條規(guī)定：“企業(yè)合并或者分立，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由政府或者政府主管部門批準。”兼并是合并的一種，屬于吸收合并，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的規(guī)定，但我們看到，是“報政府備案”，還是“由政府批準”，近乎兩可。又如，關(guān)于地下熱水(溫泉)的行政主管部門的問題，依據(jù)國家《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，地礦廳是行政主管部門；依據(jù)國家《水法》的規(guī)定，水行政管理部門是主管部門。為解決法律上的矛盾，1994年3月，國務(wù)院發(fā)布了礦產(chǎn)資源法的實施細則，該細則規(guī)定地礦廳為地下熱水(溫泉)的行政主管部門。用行政法規(guī)的解釋來解決法律之間的矛盾，其效力顯然不夠，同時又造成行政法規(guī)與法律之間的矛盾。
三、地方性法規(guī)與法律之間的沖突。國家《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”。“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。”《杭州市實施土地管理法規(guī)若干問題的規(guī)定》第10條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地的土地補償費標準：征用杭州市郊區(qū)耕地按耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的5至6倍，征用其它地方的耕地為4至5倍。征用非耕地的按糧田標準的1/2補償。”這顯然是一種沖突。
此外，法規(guī)之間、法規(guī)與規(guī)章之間、規(guī)章與規(guī)章之間也存在不少沖突和矛盾，在此不一一列舉。
立法效力似是而非
《立法法》把規(guī)章納入立法法調(diào)整范疇，這表明規(guī)章列入了我國法的淵源。因此，我國法的表現(xiàn)形式是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、部委辦的行政規(guī)章和地方政府的行政規(guī)章。上述法的淵源的效力基本清楚，但還存在似是而非的規(guī)定。
在筆者看來，《立法法》對地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的效力誰高誰低，就沒有規(guī)定清楚。《立法法》第80條、第82條分別規(guī)定：“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。”“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”這說明地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章的效力，部門規(guī)章效力與地方政府規(guī)章的效力等同。以此推理，地方性法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)高于部門規(guī)章。
但是邏輯推理在立法中失效。《立法法》第86條規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間以同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)；認為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。”
這就好像A大于B,B等于C,邏輯推理應(yīng)當(dāng)是A大于C，但是在立法中卻出現(xiàn)A等于C的現(xiàn)象。這不能不說是有玷于法律之公平性與嚴密性。
改革體制四點思考
在筆者看來，根據(jù)“入世”對我國法制建設(shè)的要求，國家應(yīng)當(dāng)考慮對立法體制進行改革。筆者思路是：
一、減少立法層次。取消較大的市的立法權(quán)(包括較大的市的政府規(guī)章制定權(quán))、經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法。這樣一方面在立法體制上仍然體現(xiàn)我國是單一制國家，立法權(quán)相對集中于中央；另一方面也考慮到我國地域廣大，各地情況不相同，以及我國仍然繼續(xù)進行經(jīng)濟體制改革及對外開放的需要。
二、地方立法實行核準制。隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，立法數(shù)量不斷增多，有法可依已經(jīng)不成問題。因此，減少、限制地方立法制定項目是有必要的。建議采用核準制方式確定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的項目，這些項目應(yīng)報全國人大常委會負責(zé)法制工作的機構(gòu)審查。非彌補國家立法空白的項目，或沒有地方特色的項目不得制定。
三、明確法淵源的效力。規(guī)則是維護秩序的保障，只能建立在符合邏輯的基礎(chǔ)上，否則這種規(guī)則的實施就會遇到障礙。根據(jù)《立法法》第86條的規(guī)定，不符合我國正確、有效、及時的法的實施原則，應(yīng)當(dāng)予以修改。
四、強化法規(guī)、規(guī)章的備案審查制度。國家相關(guān)法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)強化對地方立法的備案審查工作，以消除“法制沖突”現(xiàn)象。
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