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□趙曉(北京)
通常，人們談論金融危機較多，談論財政危機較少。其實，財政危機亦是經濟生活中非常值得關注的一個領域，是人類社會、經濟生活動蕩不安的重要因素。一年來，筆者在研究財政危機的過程中，得到了如下六大觀點，以請大家教正。
觀點一：危機在內部傳導
國企、國有銀行和國家財政三位一體，它們之間存在著危機的內在傳導性。
在一個完善的市場經濟體制下，通常的情況是，財政危機是財政危機，金融危機是金融危機，企業財務危機是企業財務危機。彼此間不搭界。但在中國這樣一個脫胎于計劃經濟的轉軌經濟中，國有企業、國有銀行和國家財政之間事實上并沒有一道將彼此截然分開的樊籬。它們之間的關系，就像北大的宋國青教授曾經打的一個比方，是一根管子串著的3個瓶子，“一損俱損，一榮俱榮”。
將3個瓶子串在一起的好處是，只要有一個瓶子有水，其它兩個瓶子就有水；而壞處則是，只要有一個瓶子漏水，則3個瓶子的水都會漏光。3個瓶子的水都會漏光的意思就是中國的國有企業、國有銀行和國家財政之間的窟窿有很強的“傳染性”，一旦危機發作，難免禍及池魚。
樊綱對于“中國國家綜合負債率”計算結果表明，1997年底，中國的國家綜合負債率為47.07%。但是，這一估計可能偏低，如果考慮社會保障進入中央政府財政負擔，則“國家綜合負債率”至少在70%。這一比例已經超過了亞洲許多國家以及歐盟(60%)和美國(60%)，但小于日本(131.5%)、泰國(109.3%)、印度尼西亞(92.7%)以及韓國(75.4%)。從國際比較可以看出，我們的確存在財政風險，而且財政風險不可低估，但是與財政危機非常嚴重的國家相比，我們距離財政危機還有一定的余地。
觀點二：危機爆發很可能是總危機
在目前的體制下，中國不太可能發生單純的財政危機和金融危機，假如危機爆發，很可能是大的包含財政危機、金融危機和企業危機在內的總危機。
這一點是從第一點中推出，不難理解。打個比方來說，中國目前財政、金融和國有企業的狀況有點像《三國演義》中從北方跑到長江赤壁的曹操大軍，所有的戰船都被串連起來，浩浩蕩蕩，十分壯觀。對于曹操的船隊，任何人想要破壞其中的一只都是非常困難的。但危險在于，一旦碰上孫吳聯軍，火燒赤壁，則危機迅速傳導，一發不可收拾。亞洲金融危機后，雖然中國的銀行的不良資產比率甚至高于危機發生國，但中國卻能成功地幸免，其中一個原因，是中國的國家(財政)信用在支撐銀行信用。而不少國有企業，即便早就成了植物人，也總能太平無事，甚至借債轉股之類的良機逃生，主要就在于大船隊庇護之功。
不過事物從來都是辨證的，假如不能及早消除“事故”隱患，則中國的財政、金融和國有企業難免在某一天被“一鍋煮”，那時候爆發的就不再是單純的財政危機和金融危機或者企業的財務危機，而一定是令人震驚的經濟危機。
觀點三：總危機由內部沖擊發生
總危機的爆發通常取決于外部沖擊，但也可能因內部沖擊而發生。
歷史總要從某一件事情開始，中國如果爆發大的包括財政危機在內的經濟危機，那么一定是因為某個歷史性的事情，或者是來自于國門洞開后金融大鱷的攻擊(外部型危機，如亞洲金融危機)，或者是來自于內部“白蟻”們的攻擊，國庫空空，銀行空空，企業空空……
由于中國貨幣自由化、資本管制放松這些標志性的國門洞開事件目前仍在最保守的計劃之中，因此，主要的危險是在內部，最需要關注的則是經濟增長的速度和質量。
霍普金斯大學的童振源博士之所以斷定中國面臨“嚴重的財政危機”，首先是看到了中國財政內部的諸多窟窿。
在過去20年改革開放過程中，中國的國家財政收入占國內生產總值(GDP)的比例從1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%，然后稍微上升到1999年14%。這樣的比例遠遠低于發展中國家的平均值32%。特別是中央政府可支配的財政資源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP的比例為16.2%，但到了1996年只有3.2%，此后微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升，很大一部分是發行國債所得。顯然，以這么有限的財政資源，中央政府將難以支付包括醫療、教育、扶貧、年金、基礎設施及環境保護在內的極為重要的財政支出項目。
除此之外，中國的財政支出中還包含有相當部分是沒有計入正常顯性財政收支的隱性負債，比如財政欠發的工資、糧食經營虧損性掛賬、國有金融機構不良資產以及養老保險金欠賬等等。1999年初，中國國家經貿委副主任陳清泰曾指出，未來3年國有企業改革的代價高達6000至8000億人民幣，這相當于1998年中央政府總支出的兩倍。在2001年3月，中國人民銀行行長戴相龍便承認，包括轉移到國有資產管理公司在內的國有銀行不良貸款，總共高達3.5萬多億人民幣，相當于2000年GDP的40%。根據世界銀行的估計，中國的所有政府債務(包括顯性及隱性債務)累積起來，估計已經達到GDP的100%。盡管債務的償付不會同時發生，盡管債務的償付還有其它形式(例如，出售部分國有資產)，但是，由于各類隱性及或有債務的規模及期限看不清楚，如果各類債務交織在一起，同時對國家財政產生支付壓力，則可能會在短期內迅速提高實際債務負擔率，引發財政危機。
觀點四：危機是否爆發根本取決于經濟增長的速度和質量
對于童振源的嚴重財政危機的警告，國家財政部官員從數據的計算方面否定了童振源的說法。根據IMF的財政統計方法，財政收入包括：預算收入、國有企業虧損補貼(將沖減收入列為支出考慮)預算外收入、社會保障收入、政府性基金收入(指納入預算管理的部分)。據此測算，中國政府財政收入占GDP的比重由1995年的17.0%提高到2000年的24.4%。根據IMF的統計，1998年美國、德國、英國、法國和澳大利亞等發達國家財政收入占GDP的比重分別為35%、47%、40%、49%和37%，馬來西亞、泰國、印度尼西亞和印度等發展中國家的這一比重分別為28%、19%、18%和21.5%，發展中國家的平均水平為25%。說明目前中國政府財政收入占GDP的比重雖然與發達國家相比有較大差距，但已接近發展中國家的平均值，并不像童先生說的那樣“遠遠低于發展中國家的平均值”。
此外，中國財政赤字的規模雖然上升較快，但赤字率(財政赤字占GDP比例)仍然控制在3%以內，并未超過3%的警戒線。考慮中國的國民財富，考慮中國政府手中尚有超過2000億美元的外匯儲備，考慮政府可能運用的各種資源(比如，國有股減持、拍賣三G執照等)，政府對債務的償還并不成問題。
以上是一種靜態的計算，而從動態的觀點看，真正具有決定性意義的參數是財政赤字對GDP之比和經濟增長速度。一個非常重要的觀點就是，只要經濟增長保持一定的速度和質量，譬如赤字對于GDP增長的速度不大于GDP增長的速度，那么增長最終將成為主流，而危機將會逐漸消解。就中國目前的情況而言，只要中國政府能夠確保財政赤字對GDP之比不超過3%，經濟增長速度不低于7%，中國的財政狀況就不會惡化到因債務負擔而出現危機的地步。
從這樣的情況來看，考慮到中國增長的高速度和質量的改善，中國真正爆發危機的可能性在目前并不大。
觀點五：財政問題最關鍵的是它將中國經濟引向何處
目前，中國的財政和金融都具有明顯的過渡型特點，其公共效益主要就在于確保改革穩定前行。其中，非國有部門的增長和國有銀行的改革又是衡量市場轉軌的重要標準。
中國目前的財政雖然號稱財政，但干的并非是標準意義上財政應該干的事，這與西方公共財政的含義是有區別的。
事實上，中國目前的財政是一種轉軌型財政。也就是說，財政的錢除了吃飯外(所謂吃飯財政)，主要是用于安民，用于保國企，用于制度轉軌。因此，衡量財政是否可持續的一個很重要的標準是看財政是否支持了轉軌，轉軌的速度是否足夠地快。其中關鍵是看非國有企業的成長如何。
設想整個非國有部門是中國的增長部門，而國有部門是中國的虧損部門。雖然財政赤字在擴大，但只要非國有部門的比例不斷擴大，即增長部門在與虧損部門的賽跑中跑得更快，增長總量超過虧損還有盈余的話，那么財政最終將是可持續的。
所幸的是，中國的轉軌成就是顯著的。一個基本判斷就是，以往財政花費從體制變革效率的角度上來說，還是值得稱道的。這是因為，由于過去20多年間非國有部門的迅速成長，國有部門盡管占用了大量的財政資金尤其是預算內投資資金，70%以上的銀行信貸資源，但在工業總產值中其貢獻率已不足30%，對GDP的貢獻率已不到40%，對經濟增長的貢獻率已不到20%。因此，正如樊綱所指出的，國有部門問題再嚴重，它從統計上說只關系到20～30%的經濟收入與經濟增長。只要占70～80%的非國有經濟仍能增長并越來越發展，占有越來越大的比重，中國經濟就能夠持續成長，只要中國經濟仍然能夠持續成長，中國的財政風險就不會在現今演變成真正的危機。
改革的路徑就在于：非國有經濟支撐改革成本并“贖買”整個舊體制。這也就意味著，經濟體制將煥發出無窮的活力，并帶動財政走出困境。
因此，總的情況就是：中國的財政風險是真實的，但離財政危機尚有距離。只要轉軌能夠順利進行并持續，中國經濟就不會因體制結構的惡化而出現財政危機或經濟崩潰。也就是說，財政危機不僅取決于財政收入狀況，而且取決于財政支出所產生的體制變動效率的高低，后者才是問題的關鍵。
觀點六：中國可能發生局部性、結構性的財政危機
中國總體上爆發財政危機的可能性并不大，但局部的、地區性的財政危機其實已經發生。因此，我們必須注意財政危機的結構性問題。事實上，由于稅制改革不到位，中國很多地方尤其是鄉這一層次的財政的確面臨著嚴重的財政危機。
按理說，事權財權相結合，以事權為基礎劃分各級財政收支范圍以及管理權限，這是建立完善、規范、責權明晰的分級財政體制的核心。但實際情況卻是，我國財政體制多年來一直存在著事權與財權不清的缺陷。分稅制改革的一大結果，是地方政府在財政收入大幅度上繳中央后，職能、職責范圍幾乎絲毫未變，使其財力與事權及支出范圍極不相稱。中央政府一方面大包大攬，自己請客卻時常讓下面出錢，另一方面該管的事又沒管好，像九年制義務教育就乏善可陳，致使在中央出現“結構性財政剩余”的同時，地方“結構性赤字”達致極點。
尤其是中國的基層債務這一塊，可以說是問題成堆。據估計，目前全國僅鄉鎮這一層的債務窟窿已高達2000億元，這還不包括縣級政府和村級政府的債務。《南風窗》曾有文載，江漢平原某縣為例，該縣村級債務5.5億元，鄉級債務(含管理區)3億元，縣級債務1.5億元，三級債務共10億元。富饒的江漢平原尚且如此，全國其它基層組織的困境自可見一斑。
中國居住在縣、鄉、村一級的人口有10億多，這意味著這些地方的居民和農民人均負債約數百元。由于13億人口中有9億是農民，因此基層債務的負擔更主要的是農民的負擔。由此看來，農民負擔重其實是財政危機的重要反映。我們在總體上得出中國不會出現財政危機的結論時，能夠對基層昭然若揭的財政危機視而不見嗎？
減緩財政風險的六大對策
中國當前雖然不太可能發生大規模的財政危機，但存在著不容忽視的財政風險，需積極防范。
第一大對策，完善轉移支付制度
完善轉移支付制度目的是避免困難地區財政危機爆發。本來，在地方政府之間，中央財政無疑應該適當地扮演“羅賓漢”角色，但實際的研究表明，越是富庶的省份獲得的轉移支付越高。看來國家財政在這里多少充當了一個“乳娘”的角色，即在中央與地方的博弈中，有力氣哭的嬰孩往往能從乳娘那里分享到更多的奶，而餓得沒有氣力哭喊的嬰孩反倒挨餓無人疼。而財政聯邦主義對體制的要求則是實現“分級管理”向“分級所有”的轉變，將權、責、利有機地統一，使地方政府能因地制宜地舉債或進行地域間轉移支付。
第二大對策，嘗試地方舉債
當前，財政體系出現了“兩頭弱化”的明顯特征。在垂直的五級財政中，中央財政和縣鄉以下基礎財政積弱明顯。中央財政以稅收的超常增收和大量舉債，才彌補了其本身財力的不足，這多少帶有“涸澤而漁”的味道；基層財政則是寅吃卯糧，兼有腐敗。與其如此，中央財政何妨將地方的舉債權歸還地方，促使地方和中央財政從權責上涇渭分明？
第三大對策，控制收入總量
盡管財政稅收的增長得力于加強征管，但一只手多收稅壓抑私人部門投資和消費的積極性，另一只手擴張公共投資，無疑增加了投資風險。中央財政是否可以考慮除稅收和舉債以外的有效手段，來維持較靈活的財政政策？例如土地儲備和土地基金，國土資源出讓金天然是國家財政的主要來源之一，但目前城市土地批租則基本無章可循，土地基金資源在大量流失，財政應該及時將其攬入懷中。
第四大對策，優化支出結構
當前，財政支出仍有相當大的優化余地。一是中央財政似乎對基礎設施的“軟項目”投資不足，尤其是對于自身職責之內的九年制義務教育盡義務不足。用來扶持搞“世界一流大學”的財政資金，如果投入于貧困地區提供真正的義務教育，那么產出的將不單單是“政績”而是沐澤后世。二是中央財政似乎漠視了農村仍然是持續的資本流出的地區。在縣以下金融機構基本被撤裁之后，通過國有或民營金融機構向農村注資已不現實，那么通過中央和地方財政向農業、農村和農民提供投融資便利就勢在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。
第五大對策，降低名義稅率
增值稅制度改革的方向是向消費稅制度轉變。但此稅制改革難度較大，因此近期之策可能是降低名義稅率，加強稅收征管。過高的名義稅率導致了廣泛的偷稅漏稅，而這又進一步導致了稅收大檢查和懲處的難度，變成高稅率、高違規背景下的法不責眾，要解開這樣的“死結”，只有降低稅率和強化征管。
第六大對策，免除農業稅費
農業稅費問題最明顯地反映出我國稅制改革“費大于稅”的毒瘤難去。為什么農業稅費必須免除？一是稅收的源泉是個人所得，鑒于農民階層很少有月收入超過800元的，因此其絕大部分本就不應該成為現實的納稅人。從國稅看，1985年農民人均大概是5元，現在接近人均40元，此種稅收與其說是農業稅，不如說是歷史上人頭稅的變種。二是寄生在農業稅上苛捐雜稅太多。中央財政僅僅通過5%的農業稅汲取了約300億的稅入，而各級政權在其上滋生出來的稅費估計在2000多億！三是應該意識到對農業和農民免稅的艱巨和復雜性，既得利益格局對此阻力極大，此項改革不能不和撤裁基層組織等一系列改革結合起來，“先拆廟，后趕人”，為基層民主自治提供可靠的外部保障。
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