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王東京(北京)
關注“三農”問題的人大多知道這樣一個事實，朱●基總理在接受記者采訪或者在內部會議講話中屢屢提及的一句話就是：“入世后我最擔心的是農業。”面對全球經濟競爭，中國的“三農”問題，不僅讓國務院總理耿耿不寐，中國的經濟學人，也著文鼓呼，獻計獻策，希望找到解決“三農”問題的根本途徑。
讓農民不斷增收，是解決“三農”問題的關鍵
民為國之根，農為民之本，農村穩則天下穩。長期以來，各級政府都把“保穩定”作為頭等大事。村民自治也好，社會治安一票否決也罷，甚至過去的戶籍管理制度，近年來的減輕農民負擔、糧食流通體制改革，無一不是遵循這個思路。然而，從經濟角度看，做好農業、農村和農民工作，關鍵要解決好發展問題。就像下棋要講棋眼、治病要找病根，解開“三農”問題的“穴道”，絕招只有一式：持續提高農民收入。惟有農民的腰包鼓起來，農村經濟發展了，才能真正實現農村社會的長治久安。
然而，近年來，我國農民人均純收入，卻一直在迂回爬坡。統計資料顯示，1997～2000年，農民人均純收入同比增長率，分別為4.6%、3.8%、2%，剛剛過去的2001年，增幅也僅略高于4%。農民增收困難，城鄉收入差距不斷拉大，是新世紀中國面臨的突出問題。面對國際競爭，中國民族工業的底牌，是背靠農村這個巨大的國內市場。沒有農民增收作支撐，擴大內需戰略便如同沙中建塔、紙上談兵。我們難以想像，未來中國能夠在城鄉二元化、工商業發達農業羸弱的基礎上實現現代化。求木之長，必固其根本；欲流之遠，必浚其泉源。農民增收，是當前農村工作的重中之重。為此，新年伊始，中央農村工作會議明確提出，要“把增加農民收入作為農業和農村經濟工作的基本目標”。
現行“增收”舉措，可取“近功”卻難奏“長效”
當前政府提出的農民增收舉措，從近期安排看，大致有五項：一是調整農業結構。就是鼓勵農民在一畝三分地上做文章，“什么掙錢種什么”。站在縣、鄉，乃至一個省的角度看，調整農業結構，短期內確有可能增加農民收入。但放到全國范圍考慮，結構調整并非治本之策。這里邊的道理，經濟學上叫“合成謬誤”，即“個人理性導致集體非理性”。老百姓的話講得更直白：你調我調他也調，調來調去賣不掉。農產品市場就那么大，需求彈性又低，靠行政命令調整結構，容易導致結構趨同，增產不增收。前幾年有些地方一窩蜂地種藥材、養長毛兔，使老百姓吃盡了苦頭，至今農民還心有余悸，談“調”色變，甚至編出順口溜：要想富得快，得和政府反著來。產業結構要靠市場來調，對此，億萬農民最有發言權，政府越俎代皰，往往好心辦壞事，以往的教訓值得我們反思。二是產業化。即農業生產、加工、銷售一體化經營。這相當于在農民與市場之間，加入一個企業，從理論上講，這樣做可以降低農民的市場交易成本，增加農民收入。產業化的關鍵，是要有好的龍頭企業，可由于市場需求基本是個定數，把加工企業建到鄉鎮，相當于將一部分城市人口的收入轉移給了農民，這無異于挖肉補瘡，并不能增加國民總收入。另外，從發達國家的經驗看，農業究竟是搞產業化有利，還是專業化更好，一時還沒有結論。三是農產品漲價。80年代以來，國家幾次調整農產品價格，以保護農民種糧積極性。經過入世談判，國人恍然發現，與國際市場相比，自家的農產品價格已是“高處不勝寒”。更有人稱，二者之間真好似“地板高過天花板”，成本價高出人家市場價2～3成。入世后，雖然短期內還允許實行農業補貼，但長此以住，財政顯然吃不消，農產品漲價已沒有多少空間。四是發展鄉鎮企業。應該承認，鄉鎮企業在吸納農村剩余勞動力，發展農村經濟方面，發揮過不可替代的作用。但隨著市場競爭的加劇，鄉鎮企業的弊端也逐漸暴露出來，正在經受著重組、改制或被淘汰的考驗。近年來，鄉鎮企業為了自身生存發展，更多地用資本代替勞動，每年向外排斥300多萬農民工。鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力的邊際效果，漸漸趨于減弱，對農民增收的拉動作用，也已今非昔比。五是減輕農民負擔。也就是用減法，從降低成本上下功夫。對政府的減負措施，農民舉雙手歡迎，可說時容易做時難，鄉鎮吃皇糧的隊伍不精簡，特別是農村教育經費沒有著落，“減負”只能屢屢落空。去年農村“費改稅”出師不利，足以證明“減”字訣一時還不靈驗。當然，從長遠看，農民負擔一定要減，作為一項遠景目標，“減負”只有在農民增收的前提下，效果才能盡如人意。以上措施，從全局和長遠看，并不能從根本上解決農民增收問題。目前，經濟學界比較一致的意見，是轉移農村人口，實現農民的非農化。此舉，不僅可以實現農地規模經營，而且可使幾億農民解放出來，改變“土里刨食”的生存方式，通過進城務工經商，大大提高收入水平。對這項關乎農業長遠發展，涉及億萬農民未來命運的長遠設想，必須引起我們的高度重視。
農民非農化是大勢所趨，政府應當順水推舟
中國農村改革的成就，是舉世公認的。但在新的世紀里，農業發展不能停留在溫飽水平，而要從“吃飯”農業向市場農業轉變。在此過程中，最突出的矛盾，是人多地少，土地承載壓力過大，農業比較效益低。中國戶均承包耕地僅7畝多，其中14個省區人均耕地低于1畝，對農民來說，土地已不再是“聚寶盆”，而成了“保命田”。更糟糕的是，由于生態環境惡化與非農業占地，耕地每年以幾百萬畝的速度銳減，相反，農業人口卻在不斷膨脹。這種狀況不改變，中國農業難以實現規模化經營，也難以應對入世后國外農業的激烈競爭。
縱觀發達國家農業現代化，無不伴隨著勞動力由農業向非農產業、由農村向城市的大量轉移。比如美國，經濟起飛時期農業人口下降了72%，日本二戰后農業人口下降了65%。而在中國，農村人口轉移卻長期停滯，裹足不前。造成城鄉二元化結構的原因，既有戶籍制度壁壘等政策因素，也有城市化發展思路的偏差。后者主要指80年代以來，實行的優先發展小城鎮戰略。主張此戰略的依據，主要考慮現有大城市容量有限，新建中等城市代價過高，而小城鎮能“化整為零”。據當初測算，如果有5萬個建制鎮，平均吸納2000人，就可轉移1億農村人口，投資少、見效快，被認為是符合國情、國力，具有“中國特色”的城市化道路。
10多年來的發展證明，小城鎮戰略的負面作用，是決策者始料不及的。到1996年末，全國1.4萬多個建制鎮，平均人口4520人，其中非農業人口只有2072人。在鄉鎮務工經商的農業人口不足3000萬，與當初的設想相比，簡直是天壤之別。鄉鎮企業有92%建在自然村，村村點火，戶戶冒煙，農民工兼業經營，摟草打兔子兩不誤，平時上工，忙時務農，土地粗種薄收，交糧完稅，喂豬過年，農業分散經營，商品化極低。1997年亞洲金融危機，30%以上的鄉鎮企業停產倒閉，大批農民工回流田間，做工人的榮光蕩然無存。發展小城鎮，給基層財政背上了沉重的包袱。在此期間，全國新設建制鎮遍地開花，多達1萬多個，投資4000多億元，自籌資金這一塊數額不菲，由于鄉鎮企業不景氣，鎮政府還貸乏術，全國鄉鎮平均欠債400多萬元。近兩年，鄉鎮裁撤合并，幾千億的投入，大部分成了“沉沒成本”，泥牛入海再無消息。翻一翻世界城市發展史，至今尚沒有通過發展小城鎮，走上城市化道路的先例。發達國家全都是自上而下，先發展大中城市，然后配套發展小城鎮和衛星城，最后實現城鄉一體化。若反其道而行之，違背城市化發展規律，必定釀成“苦酒”。
根據人口學中的“人口流動高位移規律”，勞動力流動遵守就高原則，總是從邊際效益低的區域，流向邊際效益高的區域。與小城鎮“無邊落木蕭蕭下”形成鮮明對比，大中城市民工潮年年看漲，一浪高過一浪。國務院研究中心曾作過調查，農民自發組織流動的占75.6%，初次外出者“工作目標明確”的占87.7%，中國的農民最聰明，他們怎會做“二百五”，節衣縮食，忍饑受凍，遭人白眼，盲目流動呢？在政府的“逆向調節”下，民工潮尚且洶涌如潮，這種現象早應引起政府的反思，在市場經濟規律面前，政府這只有形之手，只能因勢利導，順水推舟，決不應不疏反堵。
農村剩余勞動力轉移，重點應在大中城市
從整個國民經濟的發展看，農村剩余勞動力的轉移，是勞動力資源再配置的過程，勞動力的邊際生產率提高了，必然會對經濟發展起到促進作用。問題在于，勞動力轉移的主要方向如何定位？
我們知道，城市規模擴大，會產生“聚集效應”。100多年前，恩格斯說過，250萬人集中于倫敦，使每個人的力量增加了100倍，指的就是城市的規模效應。一方面，城市化水平越高，土地、基礎設施的利用效率就越高。據調查，我國城市人均用地為101.2平方米，而鎮里的人均用地為142.6平方米。按縣城人均用地120平方米計算，如果將2億勞動力轉移到城里，會比轉移到鎮里，節約出44億平方米的用地。水、電、道路、通訊等基礎設施，一次性投入很大，但它一旦建成，使用的邊際成本很小。城市里人口眾多，廠商云集，他們共同分享著這些基礎設施，降低了使用成本，提高了資源的利用率。另一方面，在城市里，產業間會形成產業鏈，一個食品加工企業，產前需要設備、原料，產后得包裝、銷售，自然就促進了農業、加工業、商業的發展，這些行業也會帶動其相關產業的興起，于是就業增加、消費增多。城市里的企業較多，為搶占市場、增加利潤，它們之間相互競爭，迫使企業加強管理、改進技術、降低銷售價格，消費者為之受益非淺，使消費者和企業實現“雙贏”。由于人口集中，經濟主體間的交往多，資金流量大，也促進了金融市場的發展，銀行業、保險業、證券業，便可大顯身手。各大行業間的互動性，使城市的經濟總量像滾雪球般增長。
當然，城市規模過度膨脹，也會帶來額外的代價，如交通擁擠，生態惡化等。城市的發展規模，應力求在二者相抵后，取得凈收益的最大值。據統計分析，一個城市人口達到25萬，才能顯示出規模效應，低于這個數，就存在城市資源浪費現象。1999年，我國有20萬以上非農業戶口的城市，只有311個。2000年，我國的縣級城市共2074個，也就是說，這些城市中僅13.1%的城市，達到了應有的規模，還有86.9%的城市，資源沒有得到充分利用，發展空間很大。為使我國的各個城市具有規模效應，每個城市平均增加10萬人口，就可以讓2.07億人實現“農轉非”。其實，讓一個城市增加10萬人，并不是不可能，在我國溫州市，現有200多萬的外來人口。我國有333個地市，如果每個地市吸納勞動力的數量，有溫州市的1/3，可以創造出2.22億個就業機會；如果吸納勞動力是溫州市的1/4，可以讓1.67億農民進城。農村剩余勞動力的轉移，不僅解決了農村人多地少的矛盾，而且能夠加快城市化進程，不失為兩全其美的良策。
以前我國的城市化戰略，是“嚴格控制大城市，限制中等城市，鼓勵發展小城市”，之所以如此，據說是擔心農民大量擁入，引發城市病，其中最重要的，是擔心吃苦耐勞、開價低廉的民工，會搶了城里人的飯碗，使本已壓力很重的城市就業雪上加霜。而美國卻有一個案例，與人們的想像正好相反：1980年，古巴政府放松移民限制，短短4個月，先后有12.5萬古巴人擁向美國邁阿密地區，造成當地勞動力總規模增加了7%。美國經濟學家進行了跟蹤調查，不僅把該區移民擁入前后工資水平和失業率進行比較，還將其與全美國的經濟狀況、工資、就業結合起來進行研究。結論十分肯定：古巴“移民炸彈”的威力遠非想像的可怕，移民流入，并未使當地的工資水平、失業率明顯提高，邁阿密的勞動力市場仍是風平浪靜，波瀾不驚。從這個案例中，我們或許能夠得到一些啟示，農村勞動力流動并非洪水猛獸，只要引導得力，組織有序，完全可以像河流入海，一馬平川。
轉移農村勞動力應改換視角，鼓勵創業推動就業
我國農村現有勞動力4.69億，其中剩余勞動力約2億，平均到2407個地(市)、縣(區)，一下子要增加近10萬個就業崗位，靠政府和現有企業的力量，恐怕是力所難及。因此，轉移農村勞動力，應解放思想，轉換視角，通過鼓勵創業來推動就業。農村剩余人口的就業出路，在第三產業。美、日、德等發達國家，第三產業的就業比重，一般已達60～70%。不少發展中國家，也要占40%甚至一半以上。我國由于城市化水平低，至今第三產業安置就業的比重不足30%。第三產業，是城市新遷入人口的最佳流向。發展第三產業，政府可以搭臺，戲還得要進城農民自己唱。如果每個城市新遷入的10萬人口中，有5%，也就是說5000人去創業，每個人雇傭20名工人，就業問題就不難解決了。道理雖然簡單，但實際操作起來，可常常如墜云霧，不明就里，再高明理論，如果難以操作，也只能束之高閣。讓農村剩余勞動力進城，需要深思熟慮，仔細斟酌實際中可能遇到的各種具體問題。從目前的情況來看，農民進城創業還有很多現實困難。相對于城市居民，中國農民收入低、家底薄。1999年，城里人均儲蓄為11538元，而農民的儲蓄額僅1100元。在市場競爭中，沒有足夠的創業資本，想成就一番事業、抵御大風大浪，只能是南柯一夢。農民的這點“本錢”，與殷富的城里人去一爭高低，就顯得力不從心了。所以，我國農民創業可謂“難于上青天”。
除此之外，戶籍制度是一座無形的高墻，使那些想進城的農民一籌莫展，望之興嘆。很多單位招工時，都會有一個限制性條件——當地城市戶口。農民就業，也矮城里人一截，他們多從事那些收入低、工作環境差、勞動強度大的行業。城市的養老、醫療、社會保險這張溫情大網，卻將外地人口拒之門外。外來人口的子女，被排斥于當地教育體制之外，要在當地上學，得繳納額外費用。所以，有的農民就算在城里干了10年、8年，還是不能融入到城市中，他們不能把城市當作家，只能選擇離土不離鄉；他們會省吃儉用，將大部分的收入寄回家，本應屬于城里的消費需求，也轉到了城外。戶籍制度，使農民不能安安心心地呆在城里，也使城市的產業鏈效應大打折扣。
其實，農民并非一無所有，他們創業最大的“本錢”，是手中的土地承包經營權。國家規定，土地承包制度30年不變，這30年的土地使用權，可以有償轉讓。其實，農民是很有頭腦的，在南方很多地區，土地使用權的流轉，已不是新聞。在浙江紹興縣錢清鎮梅二村，10多年前，就已經出現土地使用權轉讓現象，現在，一畝地的年轉讓價約為300元。按照市場利率計算(銀行年存款利率為2.25%)，一畝地30年的使用權，就值1.33萬元。2000年，我國農村一戶約4人，人均耕地1.98畝，也就是說，如果一戶人家舉家入城，其土地使用權，折合成人民幣相當于10.56萬元。這筆錢只要能變現，再加上農民的自籌資金，到城里做小生意、辦個小企業，應該綽綽有余。當然，各地情況千差萬別，土地的預期收益不同，但土地的使用價值和當地的物價水平，存在你興我榮的關系，土地的預期收益低，其創業的成本、勞動力價格等，就相應更低。有了創業資本的農民，就不全是打工族了，他們中的許多人成了老板，能為他人提供就業機會，城里人也不用擔心他們搶飯碗。農民的身份變了，地位也會相應上升，可以理直氣壯地成為城市的主人。
解決農民的創業問題，應對現行的貸款制度大膽改革。要允許農民以土地經營權為抵押，取得銀行貸款。我國目前的銀行貸款辦法，尚不允許以耕地為抵押，而國際上這種做法卻很普遍。中國加入WTO后，糧食、棉花收購走向市場，農業發展銀行也可以轉換職能，為農民開辦這種業務，為農民進城創業提供資金支持。此外，還要出臺相關的稅收優惠政策。據了解，全國工商業的平均利潤率約為6%，靠抵押貸款起家的農民，資金使用成本很高(我國銀行貸款的基準利率是5.58%)，創業風險大，經營過程中，稍有不慎，就可能血本無歸。為鼓勵這部分農民創業，政府應該從長計議，采取放水養魚的政策，5年之內予以退稅。過去，大量富余人口滯留在農村，一個人的活幾個人干，僧多粥少，勞動生產率低下，農民自然富不起來。農村剩余勞動力轉移出去后，農民人均耕地面積可擴大一倍；轉移到城市的農民，又會增加農產品需求。這種良性互動，能夠使農民收入大幅上升。財政支農資金，也可節省一塊，這便為退稅提供了空間。從掌握的數字看，80年代以來，國家財政中，每年支農資金約占9%，1999年，我國的支農資金為1085.76億元。這筆錢若拿出一部分來退稅，對進城創業的農民來說無異于雪中送炭。
農村剩余勞動力轉移，要求傳統的戶籍管理制度，必須加快改革。2001年3月，公安部出臺相關法規，初步放開了戶籍管理制度。全國11個省區戶籍制度改革試點正緊鑼密鼓地展開。從全國經濟發展的大局看，戶籍制度改革宜早不宜遲。當然，考慮方方面面的因素，戶籍制度放開要有一個過程，尚需加快試點，總結經驗，不斷完善。進城的農民有了“名份”，才能以所在城市為家，克服短期行為。農民進城，就像排隊乘車，必須有先有后，不能齊步走。那么，應該讓哪些人先進城呢？湖南省戶籍改革的做法，值得借鑒。該省實行“以準入條件取代入城控制指標”，對于先期進城的農民個體戶、私營企業主，優先解決戶口安置。我國有8億多農民，讓哪些農民先進城呢？不可否認，有的農民一輩子都想守著那一畝三分地，害怕改變，要他們拋棄土地、冒風險，他們不愿也不敢。做市場經濟的弄潮兒，不是所有人都能勝任的。只有那些見過世面、敢吃“螃蟹”的農民，才是改革的先行者。相信在他們身上，更多的中國農民會看到進城的希望，最終告別世代繁衍生息的封閉鄉野，融入到城市化的洪流之中。(作者為中共中央黨校經濟學部副主任，教授)
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