|
鄧大才(湖南常德)
據有關部門統計，全國鄉鎮債務高達2000億元，平均每個鄉鎮近450萬元，如果再考慮村級債務，數字恐怕還要翻一番。為解決這一問題，各地鄉鎮紛紛出臺措施消赤減債，如節支還債、拍賣資產資源還債、壓息換據還債、清欠還債，等等。但是從實踐來看，消赤減債的效果并不理想，老債務減下去，但是新債又漲起來了，而且新債務增長的幅度還要大于老 債務減少的速度，可以說是屢減屢增。為什么會出現這種局面呢？關鍵問題就是這些減債方式只是治標，沒有涉及到債務增加的根源。
債務增加的八個原因
一、體制沒有變，上級要收的仍然在收體制上的因素主要有兩個方面。一是“貼稅”現象依然存在。所謂“貼稅”就是鄉鎮實際收到的稅與上級所定的稅收任務的差距，鄉鎮必須用自己的錢來墊付。目前許多鄉鎮，特別是以農業為主的鄉鎮，如果據實征稅，實際征收額與上級規定的任務，一般都有一個較大的缺口，而這個缺口對縣級財政來說，是一個硬缺口，必須完成，否則鄉鎮就難以拿到工資，縣級政權也難以運轉。因此，在年底，鄉鎮往往要從各個方面借債完成財稅上繳缺口。二是借錢代墊稅費貼利息。縣鄉財政支出與收入是有一定的時滯的。而農民的收益集中在夏秋兩季，交納稅費至少要等夏收之后。但是縣鄉政府的運轉卻不能停下來。這就客觀上要求鄉鎮每個季度都要有稅費上交。現在許多地方都是按季度進行稅費兌現，也就是要求鄉鎮必須在農民收入較少的春季，也要繳納稅費。要按季或者按月完成稅費任務，鄉鎮只好借債。雖然這部分債務，在夏季或者秋季將稅費收上來后，可以償還，但是債務的利息必須由鄉鎮貼上。這也是新債務增加的一個重要原因。
二、鄉鎮人員并沒有減少，該發的錢還必須發雖然各個鄉鎮都在減債消赤，節支減債，但是在減債同時，并沒有對鄉鎮的行政管理體制進行徹底改革。七站八所還是存在，鄉鎮干部和站所人員還在上崗，鄉鎮的行政管理經費仍然要支出，鄉鎮干部和站所人員的工資和福利還是要照樣發。即使再節支，每個鄉鎮干部每年的工資和工作經費1.5萬元是不會少的，如果按照每個鄉鎮平均100人計算(多點有200多人)，每年僅這筆費用就將近150萬元。而許多鄉鎮每年的總收入還不到百萬元。這些缺口即使不向外借錢，掛在賬上，也要導致債務的增加(欠發干部職工的工資)。
三、提留尾欠還在不斷增加在目前的經濟環境下，農產品價格大幅下降，農民實際收入增幅極低，許多農民交不起提留，繳不起稅。而上級又有稅費任務，所以借債繳納稅費就不可避免。從湖南農村調整的情況來看，鄉鎮提留尾欠款一般在20%～30%。雖然對村里形成了尾欠，但是村里對鄉里，鄉里對縣里是不能尾欠的，否則縣鄉兩級就無法運轉了。這部分尾欠要么由鄉政府、要么由村里借債上繳。如洞庭湖區有一個鄉鎮，到1999年底，農村欠村集體的稅費達1273萬元，村集體欠鎮政府稅費498萬元，鄉村兩級只好用借款來墊繳農民應繳部分，從而導致鄉村都在債務的泥潭越陷越深，到目前鄉村債務已經達到了7000多萬元，全鎮人平2萬多元。特別是經過近幾年的大力清收，有能力交納的農戶稅費尾欠都已經收上來了，剩下的一些都是呆賬或者無力繳納的農戶。其中多是由于土地承包者人死賬亡、舉家搬遷、弱智病殘、天災人禍和提留“釘子戶”等因素造成。
四、棄田拋荒形成的稅費懸空依然延續洞庭湖一帶是傳統的商品糧基地，但是近幾年來，不愿種田的人越來越多，拋荒的土地一年比一年多。以岳陽市為例，有關部門選擇了全市16個鄉鎮作調查，統計結果為：1998年春耕中共拋荒田地1.77萬畝，1999年拋荒2.5萬畝，比上年增長70.3%，2000年拋荒4.3萬畝，占耕地總面積的7.67%，比上年增長72%。益陽市南縣青樹嘴鎮新湖村1998年拋荒600畝，1999年近1000畝，2000年1830畝，超過了全村耕地面積的70%。按照中央規定，湖南省要求各地在1999年底之前務必完成第二輪土地延包工作，然而南縣在2000年9月，全縣《土地經營權證書》發放率只有50%，主要原因是農民不想要田，不想種田。拋荒田地的稅費必然會流失，而這些稅費都納入了當年的財政預算。這些因田地拋荒而流失的稅費，只好由鄉村來借錢墊上。
五、征收實物的價差導致債務增加由于當前農民收入水平低，農民現金收入更低。農民的現金收入在必要的支出后，所剩無幾。考慮到農民的現金收入不多，征收實物相對容易點，因此鄉村在征收稅費時，大多是以實物的形態征收的。為了提高農民以實物繳納稅費的積極性，鄉村將征收價格定得高于市場價格，有的甚至高出許多。但是鄉村在銷售時，肯定難以按收購價格售出，這一進一出，鄉村就要形成虧損。另外，收購實物在數量上也會形成一定的虧損。這些虧損都由鄉鎮來承擔了，最終也轉化成鄉鎮債務。
六、老債務利息的自然增長各地在減債消赤時，對違背中國人民銀行所規定的過高利息進行了清理整頓。按人民銀行規定，民間借貸的利息不能高于同期銀行貸款的3倍。高于這個限額就是違規融資。雖然各地對這些高利息債務進行了清理，將利息降了下來，但是利率不可能降為零，即使利息與同期銀行貸款一樣，龐大的債務基數，其利息支出也相當大。就是將鄉村集體收入全部用于減債，可能有些鄉村連利息都難以支付。所以新老債務利息的自然增長也導致了債務的剛性和慣性增長。
七、代墊生產費貼息的存在目前農村都是先交錢，后用電、用水。由于過去農村一直是用后再交錢，況且在生產時農民并沒有收入，所以要農民先交錢，再用水、用電比較困難。于是鄉村只好先借債代墊水費、電費，在農民有了收入后，再與稅費一起收上來。即使最后這些代墊的水費、電費能夠全額收上來，但是鄉村也必須承擔一至兩個季度的利息支出。這對鄉村來說也是一筆不少的數目。
八、現行的干部制度導致減債難干部人事制度導致債務的增長主要體現在三個方面：一是鄉鎮干部也是按屆來進行調整的，每一屆鄉村負責人，都存在一個“各人自掃門前雪”的思想，新一屆的領導人根本不愿意替前任來還債，對上屆所欠的債務或有意回避，或無精力處理。這就導致了債務難以從根本上減少。二是有些干部還存在攀比現象，只要不比上屆欠債多，或者只要不比同類鄉村多，就心安理得。在這種心理的影響下，勢必會促使鄉村干部借債運行。三是當前的干部管理和考核有一種債務內生增長機制,即地區政績考核體制的錯誤導向：“貼稅”受表揚。由于上級政府只管稅費能夠收上來，不管采取什么方式。收上來了就是成績。有的地方還要求鄉村干部自己選擇“要么完成財稅任務，要么摘掉烏紗帽”。借債上繳有好處，從實際出發則要挨批評，甚至還要被撤職。在這種導向下，鄉村干部當然選擇借債上繳、借債保鄉鎮政權的運轉。
綜合性改革刻不容緩
從上面的分析可以看出，鄉村債務問題不僅僅是鄉村自己就能夠解決的問題。雖然鄉村減債的努力，部分遏制住了債務快速增長的勢頭，但是并沒有從根本上解決鄉村債務產生的根源。要真正解決這一問題，必須對整個農村的行政管理體制、經濟體制進行全面的綜合性改革。
一是改革縣鄉行政管理體制，撤鄉并村，推進鄉村自治。要按照“實縣虛鄉”的設計原則，將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，設立鄉公所，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事(如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持)由縣財政統一納入預算。同時堅決實行鄉村自治。二是在撤鄉的同時，也要有組織、有步驟地并村。因為鄉鎮政府撤銷以后，村自治組織的職能也就簡化了，只是一種單純的協調和集體土地的管理職能，可把一些相鄰條件相當的小村適當合并，減少人員和工作經費。
三是大力精簡縣鄉村機構和人員。將可以由縣級部門直接管理的職能上收；將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。通過重新設計縣鄉行政體制和精簡機構，就能減少縣鄉財政支出，從而減少縣級政府向下強要稅收以求平衡的壓力。這就可以杜絕“買稅”產生的經濟根源。
四是鄉鎮不再承擔任何稅費的征繳任務，所有的稅收嚴格按照據實征收原則直接由縣職能部門收取。
五是改革農村公共品供給制度。大型的農村公共品的供給要由國家、地方政府負責。小型的公共品供給由鄉村全體農民表決決定。
六是鄉村教育全部納入財政預算，不能再由鄉村負責。
此外，對目前鄉村的債務，在改革時要一并考慮，分清責任，逐步消化。一方面，地方政府要主動繼續用已經摸索出的經驗進行還債，這個任務責無旁貸。另一方面，國家也要承擔部分責任。主要是對由體制性原因造成的債務，要予以掛賬，國家每年要撥出一定的專款予以解決。剩下的債務，特別是由地方或者鄉村本身原因造成的債務要通過發展經濟來還債，其償債責任不僅僅縣級政府要承擔，還要上溯到市、省級政府。只有通過上述體制改革和各級政府、各個部門通力合作，才可以把鄉村債務這個農村最大的“定時炸彈”安全排除。
 閃爍短信--時尚至愛 動感短信--最佳祝福
送祝福的話，給思念的人--新浪短信言語傳情！
| 
