|
在中國入世前后，一個高度共識在人們中間形成：入世首先是政府入世。現(xiàn)在，與其追究“政府應該干什么”這樣應然的問題，不如觀察一下正在涌動著的變革潮流。順著這個或明或暗的潮流，一切實實在在的進步和不足將慢慢凸現(xiàn)出來，從而堅定我們“將改革進行到底”的決心。
機構(gòu)改革——拒絕下一次輪回
在2000年年底短暫受阻之后，2001年2月19日，國家經(jīng)貿(mào)委下屬9個局的命運終于有了定論：
保留國家煙草專賣局，將國家煤炭生產(chǎn)局改造成國家安全生產(chǎn)局，其余7個局被撤銷。至此，經(jīng)過一輪“二次革命”，1998年開始的中央一級的機構(gòu)改革任務宣告完成。中央各部委辦直屬局公務員從1997年底的不到3.4萬人精簡為不到1.7萬人。國務院人員編制總數(shù)減少了47.5%。
這是一場為了斬斷許多“看得見的手”的“拆廟”行動。世上沒有免費的午餐。中央財政為此多支出了20%。
有破必有立。2001年有3個市場監(jiān)管機構(gòu)都升為正部級，它們是國家工商行政管理總局、新聞出版總署，以及由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境檢驗檢疫局合并而成的國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。為適應入世之后的需要，外經(jīng)貿(mào)部11月1日成立了世界貿(mào)易組織司，中國政府世貿(mào)組織通報咨詢局、進出口公平貿(mào)易局也于同日起單獨設(shè)置。國家經(jīng)貿(mào)委12月15日成立了產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局。與信息產(chǎn)業(yè)部信息化推進司“兩個牌子，一個班子”的國務院信息化辦公室也正在準備組建成正部級部門。
與此同時，地方政府機構(gòu)改革2001年推進到了市縣鄉(xiāng)。中央提出的要求是，省、直轄市的行政編制要減少50%，由1998年之前的18萬人減少到9萬人；對市縣鄉(xiāng)，黨政群總體編制要精簡20%。對市縣鄉(xiāng)的機構(gòu)設(shè)置數(shù)目，省級政府都按分類設(shè)定了嚴格上限。
機構(gòu)改革如何避免陷入前7次那樣的輪回呢？國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為，“關(guān)鍵是機構(gòu)設(shè)置上的法定化。機構(gòu)設(shè)置不能是政府自己說了算。1998年機構(gòu)改革方案中也提出了法制化的目標，但這絕非一朝之功。”
各級政府的機構(gòu)編制機關(guān)仍然面臨著來自各方面“爭編制”的壓力。因為，“爭”到編制，也就爭到了人、財、物。迄今為止，海南省、廣東省人大常委會已經(jīng)出臺了本省的行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例。而學者毛壽龍建議全國人大制定《地方政府組織法》進行規(guī)范。
綜合執(zhí)法的前哨——行政處罰權(quán)相對集中
一位中央領(lǐng)導人在四川考察的時候，曾經(jīng)措辭嚴厲地說：把那些不懂業(yè)務但擾亂執(zhí)法環(huán)境的執(zhí)法人員堅決清下去，換上大學生！
中國政法大學訴訟法研究中心研究員馬懷德教授說：“現(xiàn)在行政執(zhí)法的情況總體上看很不好，總是給執(zhí)法機關(guān)提供了太多的敲詐勒索的機會。”報章也提出了“警惕‘執(zhí)法產(chǎn)業(yè)’”的呼聲。
改革的方向是綜合執(zhí)法。馬懷德教授說：“我個人非常贊成綜合執(zhí)法。因為很多問題的癥結(jié)是多頭執(zhí)法、部門利益作祟。綜合執(zhí)法，可以節(jié)省行政執(zhí)法成本，解決執(zhí)法中的職權(quán)交叉、不作為、失職等，減輕老百姓負擔。”
1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》已經(jīng)為改革埋下了伏筆。此法第3章第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”改革的最終目標是綜合執(zhí)法，而邁向這個改革的第一步就是這個條款所暗示的行政處罰權(quán)相對集中。
北京市宣武區(qū)是第一個國務院批準進行試點的地方政府。此后，國務院陸陸續(xù)續(xù)批準了20個多個城市進行城市管理中的行政處罰權(quán)相對集中試點工作。這些試點基本上是城市監(jiān)管大隊模式。而深圳利用自己特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)越地位實行的羅湖區(qū)試點，則被認為是代表了改革的方向。
2000年7月，國務院法制辦主持的深圳會議，肯定了這個方向，即試點城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)應當作為本級政府的一個行政機關(guān)，不得作為政府一個部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu);第二，集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務員；集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)所需經(jīng)費列入本機關(guān)的預算，由本級政府財政全額撥款。
9月21日,廣東順德市行政執(zhí)法局的掛牌則標志著綜合執(zhí)法試點已經(jīng)推進到縣級市，執(zhí)法范圍擴大到農(nóng)村。
行政處罰權(quán)的根本好處是審罰分離，遏止了以罰養(yǎng)人的趨勢。試點亟需解決的問題是行政執(zhí)法局和其它部門進一步理清業(yè)務上的關(guān)系。至于徹底改變“七頂大蓋帽管著一頂破草帽”，還是一個需要長期奮斗的目標。
強國基石——健全的公務員制度
1993年8月14日國務院頒布《國家公務員暫行條例》第四章第十三條規(guī)定：“國家行政機關(guān)錄用擔任主任科員以下非領(lǐng)導職務的國家公務員，采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蕮駜?yōu)錄用。”這一條規(guī)定意味著，只要是非領(lǐng)導職務的國家公務員出現(xiàn)空缺必須進行公開招考。為了約束地方各級政府，條例還規(guī)定“地方各級國家行政機關(guān)國家公務員的錄用考試，由省級人民政府人事部門負責組織”。
經(jīng)過8年努力，國家公務員的進口基本上把住了。“卷子比條子好”的效應逐步放大。一年一度的中央國家機關(guān)公務員招考也成為幾十萬學子和社會人士一試身手的盛事。2001年，中央部委的公務員考試取消了基礎(chǔ)知識的考試，更加側(cè)重能力。而省級公務員招考也大都實行了碩士學歷以上直接進入面試的政策。原來那種“碩士生考不過本科生，博士生考不過碩士生”的尷尬局面為之緩解。但這個條例的最大缺陷是，公務員制度的職位分類方法，實際上是沿用了現(xiàn)有的干部管理框架，即領(lǐng)導干部主要由各級黨組織和組織部管理，非領(lǐng)導人員由各級政府的人事部門管理。由于這個立法上的妥協(xié)，領(lǐng)導干部的選拔也逐漸暴露許多弊病。“德才兼?zhèn)洹边@個標準，如果沒有健全的競爭制度做保障，只能是一句空話。
中組部1999年曾經(jīng)有一個“關(guān)于進一步做好公開選拔領(lǐng)導干部工作的通知”，明確提出積極運用公開選拔的方式補充中央、國家機關(guān)的正副司局長和地方省(區(qū)、市)、地(市)和縣(市)黨委、政府工作部門的副職領(lǐng)導干部空缺的方向。現(xiàn)在公開選拔領(lǐng)導職務基本上沿著兩條路線突破，一條是內(nèi)部競爭上崗，二是面向社會公開招考。內(nèi)部競爭上崗2001年進行得如火如荼。浙江省寧波市15個職位空缺，有115人參與競爭。面向社會公開招考也不斷爆出動人的場面。國家副主席、中共中央政治局常委胡錦濤特別批示，要加大黨政機關(guān)面向社會公開選拔的工作力度。武漢市計劃，到2005年，社會公開選拔產(chǎn)生的市管干部要達到同年新提拔黨政領(lǐng)導干部人數(shù)的1/3以上。中組部26個干部人事制度改革試點城市之一的深圳最近面向社會或在市屬系統(tǒng)內(nèi)公開選拔26個副局級干部職位，海外人員、“三資”企業(yè)、民營企業(yè)的非國家公職人員均可參與競爭。海外有媒體甚至認為這標志著中國通過走精英政治的道路，來提升干部的管理能力。
另一個新時代旋律的聲調(diào)正在上揚，即“考官比跑官強”。
據(jù)說，在正級領(lǐng)導干部的提升上，中央也有兩條極有可能將來形成制度的想法：一是選拔領(lǐng)導干部的集體決策制度，解決書記一人說了算的問題。另外一個是建立巡視員制度，起用已經(jīng)退下來的有責任心的老干部，對領(lǐng)導干部的選拔進行監(jiān)督。
現(xiàn)在問題是，競爭因素的加強在一定程度上把原來部門自然選拔的次序打亂了。這直接對那些處于第二或第三梯隊的一批干部形成了沖擊。如何處理好這個問題，也是對新制度的嚴峻考驗。
引咎辭職——責任政治露端倪
一切緣于國務院總理朱●基在2001年全國人代會記者招待會針對江西萬載小學爆炸事件的表態(tài)：“我今天向全國人民承諾，一定從這件事情吸取足夠的教訓，完善和重申已經(jīng)制定的法規(guī)，絕對不能允許學生和未成年的兒童進行有生命危險的勞動。如果因此導致生命的損失，一定將縣長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長立即撤職，并依法追究他的刑事責任，對省長也應該給予行政處分。”此時，人們一定想起了當年山東煙臺11·24海難之后，交通部長和省長受到行政處分的事情。
2001年4月28日，總理的承諾變成了現(xiàn)實，我國開始實施《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》。規(guī)定中，國家將“地方人民政府主要領(lǐng)導人和政府有關(guān)部門正職負責人”明確為安全管理的責任人。
地方政府的行動顯然更早。年初，重慶市不足3個月時間全市發(fā)生3人以上死亡的安全事故22起，死亡失蹤195人。重慶市市長在安全工作會議上嚴厲強調(diào)：重慶市將對發(fā)生安全事故的本地或本單位有關(guān)領(lǐng)導實行引咎辭職制。
這里的特色在于，一是原為領(lǐng)導干部的自覺行動，現(xiàn)在成了強制性措施，二是對領(lǐng)導干部引咎辭職確定了事故死亡標準。它的效果是顯著的，重慶市渝北區(qū)交通局局長鄧萬學的一席話表露了干部的心態(tài)：“引咎辭職聽起來不是個處分，實際上是免職，現(xiàn)在當干部的，神經(jīng)都相當緊張了，繃得緊緊的，生怕出點什么事。”
事故的偶然性給這項制度的合理性蒙上了陰影。上海市滬東造船廠的特大安全事故的發(fā)生，也成了許多地方觀望這項制度的嚴肅性的借口。
地方政府顯然想更進一步，引咎辭職制與領(lǐng)導干部的政績開始掛鉤。深圳龍崗區(qū)、海南萬寧、江蘇漣水、江蘇泗洪、吉林蛟河等地政府紛紛出臺領(lǐng)導干部引咎辭職的標準，指標制定得甚至十分詳細。
這里的悖論在于，領(lǐng)導干部可能想盡辦法規(guī)避制度的約束。由此帶來的問題需要對這個制度的利弊進行重新考量。在領(lǐng)導干部的眼睛基本還是“往上看”的環(huán)境里，這似乎是一個很難克服的困境。
官僚主義還在禍害中國
國家主席、中共中央總書記江澤民將官僚主義和形式主義并稱為中國的兩大禍害。對企業(yè)和公眾來說，官僚主義帶來的最大感受就是“辦事難”。
這一點也可以從2001年已經(jīng)漸成燎原之勢的“政務超市”的受歡迎程度上略窺一二。南京市下關(guān)區(qū)2000年10月16日在全國首創(chuàng)“政務超市”，上海目前已經(jīng)在80個社區(qū)全面推開“政務超市”，沈陽市和平區(qū)和福州市臺江區(qū)的“政務超市”也分別于6月8日和7月2日相繼開張。政府的政策規(guī)定、辦事程序、優(yōu)惠條件等，在這兒全部公之于眾，使廣大群眾享受充分的“知情權(quán)”，徹底斬斷政府工作人員刁難公眾和權(quán)力尋租的黑手。
不過，真正提高政府辦事效率的根本途徑是完善的政府部門績效考核機制。北京大學政府管理學院“影響政府績效的因素課題組”在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我們的官員現(xiàn)在還不是十分熟悉績效考核，還是將它理解成以前的評優(yōu)、評選先進個人等工作。這里最大區(qū)別就在于：政府績效考核的測評對象不是來自于政府內(nèi)部，而是來自于政府部門的具體服務對象，就像廠商工作的好壞的標準最終來自于顧客的評判一樣。
不過，政府績效考核目前還只能處在小范圍的試點階段。推行的阻力十分大。幾年前，北京市海淀區(qū)北太平莊街道辦事處曾經(jīng)進行過改革，將原來那種內(nèi)部上評下、下評上、同級評同級的做法改變?yōu)橛煞⻊諏ο髞頊y評，得出的結(jié)果大相徑庭，試點隨之暫時熄火。
現(xiàn)在進展比較快的一塊是，公共服務色彩比較濃的部門推行社會服務承諾制。這個在1994年全國性糾正行業(yè)不正之風運動中山東青島、煙臺等地出現(xiàn)的新鮮事物，2001年又得到了許多地方的青睞。北京、上海都有一些單位推行了社會服務承諾制。中央有10多個部委也準備推行承諾制。
不過，國家行政學院公共管理教研部學者顧平安在實地考察后發(fā)現(xiàn)，社會服務承諾制推行的力度與領(lǐng)導的重視程度有關(guān)。以前的試點，也出現(xiàn)了人亡政息的現(xiàn)象。他分析說：“領(lǐng)導推行這個東西的動力很足，但內(nèi)部的工作人員并不熱情。只要有機會，沒有人愿意搞這個東西。官僚體制的慣性使得這個工作還沒有上升為制度，還沒有建立起一個自我運轉(zhuǎn)的機制。”
理想官員的情懷
隨著“紅樓”的開放，腐敗官員私生活曝光，讓人們感到了“官場”的幾分神秘和陰森。“管好8小時之外”頓時成為上下議論紛紛的話題。
一位地方黨校教授對一些黨員干部、特別是青年干部的價值觀的蛻變十分憂慮。這些干部現(xiàn)在計較的是工作了四五年有沒有被提升、一年能搞到多少錢。
中共中央總書記江澤民已經(jīng)警告全黨干部:“每一個領(lǐng)導干部都應好好想一想，參加革命是為什么？現(xiàn)在當干部應該做什么？將來身后應該留點什么？”這被稱為“三個什么”。
2001年許多地方大員正式走馬上任時候的公開表態(tài)顯示了這方面的決心。遼寧省省長薄熙來說：“一要干活，二要干凈！”
如何樹立正確的權(quán)力觀，2001年是黨風廉政宣傳教育的主題。“三個什么”的警鐘還將長鳴！
政府數(shù)字打假風暴
2001年可以說是中國的信用年。相對于企業(yè)作假，另一個更要害的問題——政府作假也越來越引起公憤。國家統(tǒng)計局、監(jiān)察部、司法部5月至8月在全國范圍內(nèi)聯(lián)合開展了《統(tǒng)計法》和“兩辦通知”執(zhí)法情況大檢查，各省也展開相應的檢查。種種令人瞠目結(jié)舌的現(xiàn)象浮出水面。12月結(jié)束的江蘇省統(tǒng)計執(zhí)法大檢查就出了一個令人驚訝的結(jié)果：江蘇省1/3的單位，為謀政績，以數(shù)字作假！
2001年2月在湖北發(fā)生了這樣一件怪事，隨州市和仙桃、天門市聯(lián)名要求省政府擠掉自己的財政收入“泡沫”。原來，為了升格為地級市，這3個城市上一年竟虛報財政收入5.76億元，虛報數(shù)占當年三市財政收入總量之和的41%。遺憾的是，這種虛報竟然也能過關(guān)。隨州市就是在這年7月被批準升格為地級市的。作假也讓他們開始感覺到不堪重負。
在財政收入上作假的主要手法有：一、通過銀行貸款來蒙混過關(guān)；二、對企業(yè)稅收實行先征后返，即12月31日以前征上來(當然征的是過頭稅)，待明年1月1日后再返還企業(yè)；三、用預算外資金充當預算內(nèi)收入。
由于“鞭打快牛”的驅(qū)動力還在，這種作假對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的危害就十分大。這導致了對當?shù)囟惢穆訆Z性征收。
更可怕的是，這樣的作假行為給領(lǐng)導帶來的頂多是一個行政處分。其實，在任何一個法治國家中，作假行為的處罰決不亞于刑事犯罪的處罰，尤其是涉及到國家的根本性事務(如紙幣的真實性)的時候。
2001年的進步體現(xiàn)在對統(tǒng)計人員的保護上。北京市十一屆人大常委會第三十次會議10月16日審議通過了《北京市統(tǒng)計管理條例修正案》，規(guī)定各級人民政府、各部門和各單位的領(lǐng)導人“自行修改統(tǒng)計資料、編造虛假數(shù)據(jù)或者強令、授意統(tǒng)計機構(gòu)、統(tǒng)計人員篡改統(tǒng)計資料或者編造虛假數(shù)據(jù)的，依法給予行政處分，市或區(qū)、縣統(tǒng)計局予以通報批評”；“對拒絕、抵制篡改統(tǒng)計資料或者拒絕、抵制編造虛假數(shù)據(jù)行為的統(tǒng)計人員進行打擊報復的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。這點顯然還沒有達到有些媒體報道的標題“統(tǒng)計數(shù)字‘兌水’要坐牢”所表明的程度。
由仁政到善治
中國傳統(tǒng)社會的學者企盼的是一個仁政的政府。在計劃經(jīng)濟時代，人們被告知政府負有讓人們進入美好未來的“大任”。即使在改革開放20多年之后的今天，這種觀念的影響力還是深入人心。北京大學政府管理學院教授李強說:“現(xiàn)在，一個有趣的現(xiàn)象是，老百姓在抱怨政府管得太多的同時，又時刻期望好政府的出現(xiàn)。每當社會出現(xiàn)某種無序現(xiàn)象，人們便立即將目光投向政府，期望政府解決所有問題。另一方面，領(lǐng)導者們也希望整個社會的經(jīng)濟與文化發(fā)展能夠沿著某種‘健康有序’的方向發(fā)展，希望政府不僅主導社會的經(jīng)濟發(fā)展，而且指導社會的文化與道德。也就是說，無論人民大眾還是政府都在事實上希望一個全能的政府。”
這樣一種大眾與政府的“互動”帶來的觀念上的巨大惰性，顯然不利于社會主義民主法治國家的建立。可以想像，民主法治國家所需要的重程序、有序的責任追究制度等等的每一點發(fā)育，都有可能被突如其來的“偶然事件”所扼殺。
研究表明，落后國家發(fā)展長期滯后的原因之一是政府的治理能力差。未來的國家競爭力的強弱很大程度上取決于政府的治理能力。一個追求仁政的政府將敗給那些充分發(fā)揮社會自治和市場調(diào)節(jié)能力從而大大提高自身治理能力的政府。
仁政的政府只是一個被歷史證明已經(jīng)逝去的夢。一個善治的政府才是中國的福音。
粵港澳新聞盡在廣東新聞中心【廣東睇真D】【情滿珠江】改版設(shè)計大賽 短訊問答大賽
 短信圣誕站送大獎：數(shù)碼相機、CD/VCD…好機會別錯過！
送祝福的話，給思念的人--新浪短信言語傳情！
| 
