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人們終于明白：面臨“入世”后最大挑戰(zhàn)的，是政府。
改革政府，是民眾之企盼，也是市場(chǎng)的強(qiáng)烈呼喚，更是中國(guó)人在新世紀(jì)活得更有尊嚴(yán)的希望所在。
改什么，如何改，巨細(xì)難辨，緩急莫是。但至少以下方面，已經(jīng)到了非改不可的地步 。
人權(quán)渴望憲法保護(hù)市場(chǎng)需要統(tǒng)一秩序
沒有違憲審查制度，政府就會(huì)被非理性的潛規(guī)則所左右，而置憲法和法律于不顧。
當(dāng)我看到黑龍江婦女劉杰在最高人民檢察院舉報(bào)中心被暴打一案(《工人日?qǐng)?bào)》2001年12月7日)后，心情極為復(fù)雜。這是首起公民依照憲法條款狀告國(guó)家機(jī)關(guān)侵害公民基本權(quán)利的憲法訴訟案。它意味著憲法審查機(jī)制的啟動(dòng)已經(jīng)刻不容緩。光天化日之下，眾目睽睽之中，如此暴行卻無人能夠阻攔。更可怕的是,竟然沒有一個(gè)法院敢于受理此案。震怒之余，冷靜思考：沒有違憲審查，劣吏怎能不殘暴？司法若不獨(dú)立，法官如何不畏縮？
在對(duì)官吏的殘暴怒不可遏的同時(shí)，我為原告的真誠(chéng)與執(zhí)著所感動(dòng)。一個(gè)普通婦女懷著對(duì)法治的憧憬，懷揣憲法和法律文本，不顧生命安危四處申告。她虔誠(chéng)地相信，一定能夠討回憲法和法律的公道。
也許，這就是啟動(dòng)憲政閥門的希望所在。
建立憲法審查制度，更為統(tǒng)一市場(chǎng)秩序所必須。
愈演愈烈的市場(chǎng)壁壘和地區(qū)封鎖令人憂心若焚。占山為王的強(qiáng)行收費(fèi)，以鄰為壑的市場(chǎng)大戰(zhàn)，各種鬧劇紛繁滿目，你方唱罷我登場(chǎng)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是憲政經(jīng)濟(jì)。確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的前提是建立能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的憲政體制。
何謂憲政？實(shí)施良憲就是憲政。
建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，不僅要制定各種維系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和要素關(guān)系的法律，更主要的是要有一個(gè)能夠合理配置和有效約束政府權(quán)力的憲法。將此憲法付諸司法實(shí)踐就是憲政。
憲政的第一個(gè)標(biāo)志是建立符合人權(quán)原則要求的有限政府。憲法在權(quán)力配置上須使政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力得到有效制約，使之不得隨意侵害企業(yè)和公民的基本權(quán)利。
憲政的第二個(gè)標(biāo)志是建立符合救濟(jì)原則要求的憲法審查制度。憲法必須付諸司法實(shí)踐，使政府在違反憲法規(guī)定、發(fā)生越權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)能夠及時(shí)得到糾正。有限政府機(jī)制和憲法審查制度是憲政的兩個(gè)最低限度的標(biāo)志。做不到這兩點(diǎn)，這個(gè)國(guó)家就缺乏憲政體制，從而其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序難以形成。
黨政分開
在法治國(guó)家中，執(zhí)政黨的地位主要表現(xiàn)于在代表機(jī)構(gòu)中擁有法律所要求的多數(shù)席位及對(duì)政府內(nèi)閣成員的控制和影響，從而通過法定程序保證執(zhí)政黨的重大決策上升為國(guó)家意志和政府的政策。
小平同志在倡導(dǎo)政治體制改革時(shí)多次指出，黨政要分開。黨政不分，不僅會(huì)造成扯皮現(xiàn)象，影響行政效率的提高，而且也會(huì)影響黨的形象，不利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。
執(zhí)政黨的意志應(yīng)當(dāng)通過對(duì)高級(jí)公務(wù)員中黨員的控制來體現(xiàn)在政務(wù)管理中。副部級(jí)以下的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照公務(wù)員考核制度和法定民主選舉程序任免。在副部級(jí)以上的干部中，執(zhí)政黨成員與非執(zhí)政黨成員的比例和任免程序應(yīng)當(dāng)在法律上有明確規(guī)定。
黨管干部應(yīng)當(dāng)限于只管黨員干部，逐漸放開對(duì)非黨員干部的管理。執(zhí)政黨對(duì)黨員干部的管理方式也應(yīng)當(dāng)改革。對(duì)黨員干部的管理要遵循黨務(wù)程序，而不再直接干預(yù)政務(wù)程序。政務(wù)程序是由法律明確規(guī)定的。執(zhí)政黨推薦的干部的產(chǎn)生和罷免不得違反法定的政務(wù)程序和公務(wù)員制度。
總之，在依法定編的前提下，行政民主改革與黨務(wù)民主改革的同步進(jìn)行，是下一輪機(jī)構(gòu)改革要考慮的問題。
改革規(guī)制,加強(qiáng)參與
從政策手段的運(yùn)用來看，中國(guó)改革開放的全部過程可以說就是不斷放松規(guī)制的過程。改革開放就是對(duì)內(nèi)對(duì)外放松規(guī)制，逐步建立國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和對(duì)外開放市場(chǎng)，擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易，吸引國(guó)外投資。
我們采用“審批制度改革”一語(yǔ)，雖然容易讓普通官員和群眾明白，但卻忽略了“審批”以外的其它規(guī)制事項(xiàng)的改革。
審批涉及的只是一部分規(guī)制手段。只講審批改革容易忽略其它處理申請(qǐng)類規(guī)制手段，如承認(rèn)(承諾)，指定，推薦，同意(協(xié)議)，試驗(yàn)(審查)，檢查(檢定，檢認(rèn))，認(rèn)定(認(rèn)證，核準(zhǔn))，確認(rèn)，證明等。也會(huì)容易忽略其它確定義務(wù)類規(guī)制手段，如申告義務(wù)，報(bào)告義務(wù)，登記義務(wù)，雇傭義務(wù)，通知義務(wù)，提出義務(wù)，為限制特定行為而設(shè)定基準(zhǔn)的義務(wù)以及此類基準(zhǔn)的告示、公示和公告義務(wù)；禁止(不作為)等。至于行政處分及監(jiān)督類規(guī)制形式如進(jìn)行指導(dǎo)(監(jiān)督，勸告)，進(jìn)行管理(調(diào)查，檢閱，檢定，診斷)，進(jìn)行行政處罰(停止?fàn)I業(yè)，吊銷執(zhí)照，罰款等)以及其它處分行為等在“審批制度改革”中也沒有得到應(yīng)有的重視。由于政府的這些規(guī)制手段對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均產(chǎn)生重要影響，需要對(duì)其進(jìn)行全面清理，不能只注意“審批”這種規(guī)制形式的改革，而忽略其它規(guī)制形式的改革。總結(jié)審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必須將審批制納入規(guī)制改革的總體框架，將規(guī)制改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的首要任務(wù)。
加入世貿(mào)后，中國(guó)需要對(duì)現(xiàn)行規(guī)制政策及其它有關(guān)政策進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整。在政策改革過程中如何充分反映民間的意見和需求是首先必須考慮的問題。只有當(dāng)民意代表能夠充分發(fā)揮決策作用的時(shí)候，政策制定的民主化和公開化程度才有可能大幅度提高。
政府改革，牽一動(dòng)百，任重道遠(yuǎn)。
政府改革雖非一日之功，但也不可一拖再拖。
(作者為國(guó)家行政學(xué)院教授)
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