《財經國家周刊》特約撰稿 馮培麗

　　一個月內接連三項改革“發聲”，隱約顯示出高層對農村土地改革問題的氣魄和決心

　　最近一個月，“久掘不進”的農村土地管理制度改革一連三度“攪動”輿論漩渦。改革方向與日程有了最新“定調”。

　　1月上旬，全國國土資源工作會議將農村土地管理制度改革作為深化改革的重要內容，并做出具體部署。

　　之后，作為深圳“土改”的新成果——“原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通”獲國土部批準，且被市場“過分”解讀，引發資本市場劇烈反應。

　　近日發布的中央“一號文件”對“把城鄉發展一體化作為解決‘三農’問題的根本途徑”做出全面部署。

　　上述三項改革“發聲”，隱約顯示高層對農村土地改革問題的氣魄和決心。中央“一號文件”以創新農業經營體制為重點，對農地改革如何建立城鄉要素平等交換機制作了“頂層設計”和具體部署，并對一些已經付諸實踐但方向不明的政策探索給予“定調”。重點在改革農村集體產權制度方面，系統提出了農地改革的主體設計。

　　綜觀來看，其架構是：健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權；其基礎是：建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度；其主體是：農村土地承包經營權登記制度、征地制度、宅基地制度、集體經營性建設用地流轉制度、農村集體資源資產管理制度、農村集體土地股份合作制。

　　“一號文件”對一些基層試驗出現的改革走向作了明確定調。具體在“穩定農村土地承包關系”方面，明確“尊重農民意愿”的原則，規定“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力”。部署農村土地作為“資源”、“資產”、“資本”三位一體的管理制度建設，明確“鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革”的下一步走向。

　　此外，有三個政策方向需要謹慎認清。一是對具有爭議性的工商資本進入農村的問題，“一號文件”明確指出，“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度”，旨在防止工商資本對農村資源資產的壟斷。

　　二是對于社會廣泛關注的集體土地流轉問題，遵循了“集體經營性建設用地”可以流轉、必須嚴格規范的主張。

　　專家認為，這意味著新一輪《土地管理法》修訂中，有可能修改“關于集體土地用于非農業建設需要經政府審批”的規定。而實際上，深圳“土改”、北京和上海等地的農地改革試點，都透露了同樣的方向——在未來征地范圍逐步縮小到公益用途的背景下，集體經營性用地入市將開辟一條產業用地的新模式。

　　三是明確規定“農村集體非經營性建設用地不得進入市場”，農村集體非經營性建設用地主要是農村宅基地、鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地等非公益項目用地。有專家認為，此舉旨在對一段時間以來一些基層過于寬泛的“改革創新”予以矯正。據了解，此前，國土部有關司局曾研究“建立新的補償安置模式，推行按照用益物權確定補償標準、按照發展權不減少來確定‘留地、留業’標準”等問題。

　　此外，諸多“關鍵領域重點環節改革”在國土部系統各單位重點工作匯報會上出現“耦合”。

　　一方面，很多工作已“先行一步”，如2012年《關于加強農村土地整治權屬管理的通知》已發布，農村土地股份制改革研究已完成，《確定土地所有權和使用權規定（論證稿）》已形成，完善土地權利制度和促進土地統一登記試點工作已部署。

　　另一方面，諸多分項改革已列為國土部諸多司局的年度重點工作，形成“分工合作、協調推進”態勢。

　　據記者了解，目前，《土地管理法》修訂草案和《農村集體所有土地征收補償安置條例》均已起草完畢。與此同時，《集體建設用地流轉條例》也已開始起草。此外，國土部2013年還將重點推進農村集體土地財產權實現方式、土地審批制度改革立法，重點研究宅基地和集體建設用地使用政策，符合集體土地的增值稅、契稅等政策，農村宅基地節約集約利用制度，以及完成地方各級土地整治規劃編制等工作。