“一號文”聚焦農業組織化

　　中國必須進一步改革現行農業經營體制，才能切實實現農業現代化。同時，鼓勵工商企業投資農業，但要防止土地“非糧化”、“非農化”

　　2013年伊始，中央一號文件會否連續第十年關注三農問題？這種可能性漸成共識。

　　自2003年起，中央農村工作會議討論通過的文件，均會成為第二年的中央一號文件。近期《財經》記者從各方面獲得的信息表明，2013年中央一號文件最有可能首次聚焦農業生產關系的改革，涉及相關經營體制的深層次改革問題。

　　當前，中國糧食產量一方面實現“九連增”，另一方面對外依存度逐年增高；同時，中國農村的“空心化”問題突出，“誰來種地”的擔憂日益加重。

　　為此，許多農業專家建議，有關農業生產經營體制改革的問題，應盡早提上中央議事日程，并應當成為2013年中央一號文件的核心話題。據悉，這些建議目前基本成為決策共識。

　　一位參與中央一號文件調研的專家表示，大家之所以希望2013年一號文件聚焦農村生產關系的改革，主要是為了適應當下快速的工業化、城鎮化新局。同時，通過農業經營機制的改革，改善糧食“緊平衡”狀態，提高農民收入，實現農業現代化。

　　實際上，近期有關農業經營體制改革的信號，在高層會議中已被頻繁提及。2012年11月28日召開的國務院常務會議提出，農村經營體制改革要因地制宜，要采取有效措施，使一部分年輕人愿意在農村留下來搞農業。

　　12月4日中共中央政治局召開的會議更明確指出，鼓勵發展新型農業生產經營模式。如此密集談論農業經營體制，為近年來所罕見。

　　《財經》記者采訪了幾位參與文件起草的相關人士，他們均相信，新的中央一號文件能夠延續和細化中共十八大報告中的相關提法：“堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系�！�

　　在具體改革方向上，有三個方面亦逐步受到農業專家們的關注：規范和細化“資本下鄉”，公司進行大規模流轉土地并返聘農民的模式將被嚴格限制；明確提出發展“家庭農場”這一農業經營機制；建立農業社會化服務體系，鼓勵企業參與農業社會化服務。

　　“今后中國誰來種地？怎么種地？到底是公司企業大規模經營，以資本為主導的雇工農場，還是農民家庭經營基礎上發展農民合作？我的看法是，讓農民種自己的地，打自己的糧，提高組織化行為，變得更強，一定能夠種好�！敝醒朕r村工作領導小組辦公室主任陳錫文近期的一次講話，被外界認為是對2013年一號文件的主旨精神進行注疏。

　　據悉，2012年7月開始，中農辦、國家發改委、農業部等18個部委就聯合對農業經營體制等問題進行調研，調研組先后到河南、山東、安徽、四川等農業省了解農業合作社、種糧大戶等經營情況。2012年國慶節過后，新的中央一號文件就進入起草階段。

　　資本租地或受限

　　近年來，資本下鄉租地成為普遍現象，而“公司+農戶”是其主要模式。涉農公司大規模流轉農戶耕地經營權，將耕地平整后，通過“反租倒包”返聘部分農民耕種。

　　這種做法曾經引起多方爭議：一方面，工商資本可為改造傳統農業注入資本要素，減少農業勞動力需求，提高農業經營水平及市場競爭力；另一方面，亦出現了農民淪為雇傭工人、不能合理分享土地經營收益的現象。

　　更有甚者，一些公司將耕地流轉后進行“非糧化”“非農化”生產，甚至變相用于房地產開發。

　　據了解，國家發改委于2012年進行的一項調研顯示：在西部某些省份，工商企業流轉耕地后，非糧化程度已經達到90%左右。而地方政府為了招商引資，往往對此不加干涉。

　　《財經》記者在一些農業區調查時發現：公司下鄉租地以農民外出打工，耕地撂荒為名義，大多希望整村甚至數個村整體推進耕地流轉，在此過程中，仍在耕種的農戶往往會與之發生矛盾。

　　目前中國尚有2億農戶、6億多人生活在農村，一旦將耕地流轉后無法就業，失地農民的生計將出現問題。

　　對此，陳錫文曾多次表達了他的擔憂�！爸袊�農業如何現代化，不僅僅是技術問題。我們在技術上完全能夠學習美國的農場，問題在于，這樣我們18億畝耕地需要多少農戶就夠了？讓他們上哪兒去？做什么？”陳錫文說。

　　針對“資本下鄉”亂象，決策層將細化具體措施予以調整。農業部部長韓長賦近日表示：國家鼓勵工商企業投資農業，推動農業產業化和規�；�經營，但不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶耕地。“企業應帶動農戶發展而不是代替農民生產，應該把種養環節留給農民�！�

　　參與文件討論的專家向記者亦證實，許多人在2013年一號文件起草中對這一問題較為關注。以工業理念發展農業，以公司經營方式替代農戶的做法，將會受到一定程度的限制。而農業部也將加快推進農村土地承包經營權流轉管理和服務體系建設，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入制度。

　　記者了解，在一號文件起草階段，相關條文的規定應當“收緊”到什么程度，農業部曾召開過專家咨詢會。會上，專家就條文的具體規定提出了多條意見。

　　參與此次會議的《農民專業合作社法》起草小組成員、中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智認為，只要符合十七屆三中全會就耕地提出的“三個不得”——不得改變土地所有制關系、不得改變土地農用、不得損害農民利益——到底是誰來承包土地并不應進行限制。

　　“政策要體現公平性，不能只針對某一類企業某一類人。”孔祥智說。

　　有人提議參考日本經驗。日本也曾限制工商資本進入農業，實行“農地農用”，但后來開始允許工商資本經營農業，實行“農地農用全民用”。相關弊病 “可以通過完善制度、加強監管進行解決”。農業部政策法規司司長張紅宇近日為《財經》雜志撰文稱。

　　張紅宇提出幾項具體原則：堅持家庭承包制，充分尊重農民土地承包經營權；堅持土地流轉自愿原則，不允許任何組織強行流轉；堅持建立健全企業和農民的利益聯結機制，與農民形成利益共同體，將土地經營收益合理返還給農民；堅持依法依規經營，不改變土地的農業用途。

　　因無法解決與人民公社時期農民“出工不出力”類似的問題，過高的生產成本和過低的生產效率，已使得包括邦吉、嘉吉在內在的大型農業公司萌生了逐步撤出承租耕地的意愿。

　　“農民給老板種地，鋤草不除根，頭天看地里沒有雜草了，第二天就重新生長出來�！币晃粎⑴c調研的學者如此形容。

　　力推家庭農場模式

　　從2007年起，為應對農業勞動力大量非農化及老齡化趨勢加劇，地處上海市西南、黃浦江上游的松江區，開始實踐百畝左右規模的家庭農場模式。

　　到2012年6月底，總面積為604平方公里的松江區的家庭農場，已經發展到1173戶，經營面積占全區糧田面積的77.3%，戶均經營面積114.1畝，戶均年收入10.1萬元。

　　“松江模式”是由當地區政府推動，采取以農戶委托村委會流轉的方式，將農民手中的耕地流轉到村集體。到2011年底，全區耕地流轉面積，已占全區耕地面積的99.4%，幾乎全部為農戶委托村委會進行流轉。

　　土地流轉到村委會后，由區政府出面將耕地整治成高標準基本農田。然后再由村集體出面將耕地發包給承租者。其中近一半的耕地流向家庭農場。

　　家庭農場生產有一系列嚴格規定：農場主必須是本村組織中的成員；農場耕地必須用于糧食生產，不能以任何形式轉包；綜合考慮吸納當地勞動力、收入等相關因素后，當地政府將每個農場的基本規模定為80畝－150畝。

　　為保證家庭農場高效經營，松江區政府專門組建了農機專業合作社，為其提供全程機械化訂單作業服務。

　　除此之外，松江區還成立了一系列涵蓋產前、產中、產后的社會化服務體系，包括農資供應、農機、種子繁育基地、烘干設施等四大類。

　　因社會化服務體系完全外包，家庭農場僅依靠夫婦倆的勞動力，至多在農忙時雇傭一個勞動力，加之一些小型農業機械，就能夠獲得較高的收成。

　　曾對該地進行實地調查的國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青表示：以目前的經營水平來看，一個家庭農場可由夫婦兩人經營，他們的年收入水平可達10萬元左右。

　　據《財經》記者了解到，隨著家庭農場制度的不斷完善，該地又開始建立“種養結合型”家庭農場：每對夫妻一年再養1000多頭豬。豬崽、技術、飼料、銷售等，都由龍頭企業統一提供，農民每養一頭豬可得50元代養費。這樣，每戶年收入可再增加5萬元左右。

　　“第一年的時候，大家都沒在意，現在來競標家庭農場的人變得越來越多。在外面苦哈哈地打工，不如回家承包農場�！毙煨∏嗾f。

　　按照松江區區長盛亞飛提供的數據，由于家庭農場制度的建立，整個松江區的農業生產率大幅度提升：之前全區20多萬畝耕地要靠數萬人耕種；現在，家庭農場2000人左右的勞動力，一年可耕種17萬畝水稻、飼養出欄近30萬頭生豬。

　　據了解，松江家庭農場模式有望推廣。新的一號文件將著重闡述的新型經營主體，并非強調家庭聯產承包責任制實施初期時的極度分散的小農戶。“通過逐步流轉土地擴大規模，采用集約化手段進行生產，在技術應用、資本集中等方面提升，慢慢成長起來，就是家庭農場�！笨紫橹欠Q。

　　家庭農場將是明年一號文件中提出的新鮮概念。按照相關文件起草者的思路，家庭農場等農業生產單位，將成為實現中國農業現代化的主體，商品化農產品生產的主要單位，一系列農業扶持政策的受體。

　　據農業部統計，目前中國經營面積達30畝以上的種植業大戶已達887.4萬戶。

　　而以種糧為例，北方一個家庭經營100畝，南方一個家庭經營50畝，比較符合規模經濟，也能夠適應農村勞動力就業的需求。

　　《財經》記者在廣西的采訪，也證實了該做法的優勢：來賓市興賓區橋訊鄉岜山村巒山屯種植大戶譚成軍承包了全村20戶左右人家的400畝土地后自行種植，在甘蔗產量普遍為4噸－6噸的情況下，他家的甘蔗產量已達10噸以上。此外，因為是熟人之間流轉，并不需要政府出面，譚成軍自己出面即可做通村民工作。

　　采取這種類似家庭農場的模式進行土地流轉，既可提升甘蔗產量，又不會引發矛盾，而且，土地收益還由當地農民獲得。

　　據《財經》記者了解：由農業部推動的家庭農場實驗，已經在去年初開始進行，涉及吉林、湖南等多個省市。而由地方自行推動的家庭農場實踐則更早，上海市松江區從2007年時即開始實踐家庭農場這一概念。

　　能否大規模推廣家庭農場制度，目前仍面臨一系列的制度缺陷。比如：家庭農場目前無法在工商局注冊，試點地區均為地方政府“特事特辦”。此外，這個新組織是否可以享受免稅、補貼、貸款抵押物種類放寬等一系列扶持。據悉，2013年可能仍會繼續試點。

　　社會化服務多路徑

　　家庭農場是否能夠快速成長，亦和其是否能夠獲得足夠社會化服務支持有關。

　　多位專家建議，這一問題應在今年一號文件中有明確體現，但具體如何表述，尚有不確定性。而家庭經營雖然是中國農業的基本經營制度，但并不意味著千家萬戶的農戶都必須完成從種到收的全過程。實際上大量的生產流通環節完全可以采取社會化服務的方式來完成。

　　接受《財經》記者采訪的一些專家認為，從世界農業發展規律來看，社會化的服務是解決務農勞動力老齡化的根本手段，也是促進農業科技推廣應用的重要途徑�！凹彝ソ洜I+社會化服務”是農業生產的重要形式。

　　中國以往的農業體制，一直存在著重視農業技術研發，忽視社會化服務體系的弊病。

　　據悉，中國今后的政策調整方向，亦將是在政府主導的公益性服務為主的情況下，調動廣大合作社及農業企業的積極性，鼓勵其成立多種所有制形式的新型農業社會化服務機構，并將其納入國家政策扶持的范圍。

　　按照陳錫文的說法，農業龍頭企業等涉農企業應著重在優良品種研發、先進技術創新、儲運設施建設、營銷加工、農業就業等領域發揮作用。

　　孔祥智認為，目前應該強化合作社提供農業生產社會化服務的功能，而不是一味追求由合作社出面去流轉土地。

　　自《農民專業合作社法》2007年公布實施以來，各類生產合作社出面流轉耕地進行經營成為一種潮流。截至目前，由合作社流轉的耕地面積已達4488萬畝，占到全國耕地流轉總面積的16.4%。

　　針對合作社目前這種重流轉、輕服務的局面，學界有觀點認為：合作社成立的主要目的應是提供服務而不是由其來流轉土地，特別是不應讓農民以土地入股合作社。

　　原因之一為：中國現有農業生產經營體制是統分結合的雙層經營體制，即由農戶承包集體土地直接從事農產品生產經營，村集體向農戶提供統一經營服務。

　　十七屆三中全會后，將合作社亦納入到了和村集體一樣的“統”的領域。假如以合作社名義流轉土地進行生產，意味著“分”的層次被吞噬掉了。

　　其次，假如農民將土地入股后合作社發生破產，此時的土地已經變為了資產，要去抵償債務，農民就會出現失地危險。

　　針對上述局面，農業部農村經濟體制與經營管理司司長孫中華近日表示，有關部門將逐步擴大農民專業合作社財政扶持資金的規模，重點支持合作社開展加工儲藏、冷鏈運輸、直銷直供、生產經營信息化等社會化服務領域的建設。

　　農業研究領域進一步的共識是，新的中央一號文件還應當明確強調，繼續加大農業、農村基礎設施的建設，把國家基礎設施建設的發展重點放在農村、農業；改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例；提高糧食直補，促進農民增收等。

　　資料

　　歷年中央涉農“一號文件”

　　自1982年起，為迅速推開農村改革，中共中央連續發出五個涉農一號文件：

　　1982年：《全國農村工作會議紀要》

　　1983年：《當前農村經濟政策的若干問題》

　　1984年：《關于一九八四年農村工作的通知》

　　1985年：《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》

　　1986年：《關于一九八六年農村工作的部署》

　　從2004年起，針對近年來農民人均純收入連續增長緩慢的情況，為更好地解決“三農問題”，中共中央再次連續發出多個涉農一號文件：

　　2004年：《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》

　　2005年：《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》

　　2006年：《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》

　　2007年：《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》

　　2008年：《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》

　　2009年：《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》

　　2010年：《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》

　　2011年：《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》

　　2012年：《中共中央國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》

　　【作者：《財經》記者 焦建 】