黨國英：征地制度改革應做到兩區分

　　陳文雅

　　土地制度改革的風聲再度涌動。11月28日，《土地管理法修正案(草案)》在國務院常務會議上通過，并將提請全國人大常委會審議。

　　此次修訂主要集中在第47條，即對農民集體所有土地征收補償制度作出了修改。將財產性補償和安置補償分離，改變了此前一次性發放征地補償款的征地補償結構。房屋不再簡單作為“地上附著物”給予有限補償，而是作為失地農民財產評估其價值。

　　土地制度改革的討論逐漸升溫，坊間甚至流傳下屆中央政府可能啟動農村土地私有化改革。中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英就此話題談了自己的看法。

　　經濟觀察報：你對農村土地征收補償制度改革有哪些建議？

　　黨國英：我個人的看法，農村土地征收補償制度改革除了提高征地補償標準、規定征地款的使用方式等一些最基本的制度性變化外，還應在征地范圍上做到“兩個區分”：一個是公益性用地和非公益性用地的區分，另一個是重大公益性用地和非重大公益性用地的區分。

　　只有重大公益性建設需要使用農村集體土地，才可以通過征收辦法將農村集體土地轉變為國有土地。至于非公益性的商業占地，應按照自愿原則，讓當事各方討價還價，農民直接參與，如果農民不愿意就不征了。如果你賠償標準一高就掙不到錢了，那就說明這個地方不具備開發條件，也就別征了。討價還價形成的價格產生的分配問題則需要有一個公正的處理辦法。

　　盡管公益性和非公益性用地很難界定清楚，比如開發區是非公益性用地，但開發區內道路卻是公益性用地，但可以使用列舉法來界定這種區別，并明確由一定層級的人民代表大會確定本級政府轄區的重大公益性建設項目。有了這方面的規定，就可以防止錯誤的征地行為。

　　如果公益性用地農民不同意征怎么辦？要采取強制措施嗎？這些都要有詳細的規定，如果沒有系統的配套方案，只是個別地方改一下，最終還是很難徹底落實，執行效果不好，就不如不出。

　　現在的征地拆遷沖突主要還是工作不細致、方法不得當造成的，至于幾個釘子戶不會影響大局，林萃路原來也有釘子戶，現在不也沒了。

　　此外還應區分農業用地和農村建設用地，建立不同的征收補償機制。

　　在大多數國家，農業用地的交易如果不涉及土地用途變化，交易價格不會太高；一塊農業用地的買賣價格，大體上是這塊地所發生的地租的10倍左右。如果發生用途轉變的情形，增值收益是由用途變化造成的，而用途變化是政府規劃造成的，政府占有增值收益自是應當。農村集體建設用地(主要是農民的宅基地)被征用就完全不同了。農民祖祖輩輩住在那里，不是國家規劃給他的，不能說你隨便定個價一征就征走了。所以，征用這類土地，應參照當地城市建設用地市場來確定補償標準，例如，一畝地該100萬就100萬，該1000萬就1000萬。應確保農民參與談判過程，享受其中的收益。如果農民暴富，也可征收一種累進性的特別稅加以調節，決不能以公益的理由拒絕支付“市場價”。

　　經濟觀察報：你對農村土地私有化的呼聲和傳聞怎么看？

　　黨國英：以公有制主導，“多元化的土地制度”比較適合中國國情。事實上中國的土地絕大部分是國有的，集體所有的農村建設用地占比不高，不會影響大局。

　　經濟觀察報：各地都喜歡占用耕地搞建設，導致土地利用和耕地保護之間矛盾凸現。這個問題你認為應如何解決？

　　黨國英：地方政府喜歡占用耕地搞建設是因為現有存量土地利用起來麻煩，補償成本也高。應該收取高額的耕地占用稅，提高占用耕地的成本，倒逼地方政府做好存量土地利用。

　　經濟觀察報：對于目前重慶、成都土地流轉試點情況你有何評價？

　　黨國英：成都試點有兩大亮點，一是土地確權，增人增地、減人減地。在土地確權的過程中，糾紛和歷史遺留問題很多，但最終要通過緩解社會矛盾的方法去解決，成都在這方面干部的工作做得比較細致。但這方面還有一些爭議，有的學者認為，一些既得利益群體借機囤了很多地，之后大搞永久確權，這是試圖進行利益固化。永久確權一定要和農民說清楚，不能糊里糊涂地搞。另外，如果使用衛星定位，最大誤差達8米，很多農民接受不了。

　　另一個亮點是地震后城市資本參與了農村建設，我認為這實際上是一個很好的探索，突破了現有的制度框架，但是成都自己一直不敢講這個，把它當成丑事藏著掖著。

　　重慶地票我認為不是市場化的辦法，無法實現市場化資源最優配置，土地價格本來是有級差的，如果簡單按照一畝地多少錢的價格形成方式，很難反映真實的供需狀況。