充分發揮農業綜合開發優勢

　　促進農業農村經濟平穩較快發展

　　----在財政政策應對金融危機國際研討會上的演講

　　國家農業綜合開發辦公室 王建國

　�。�2009年11月13日）

　　過去的一年，世界經濟經受了上世紀大蕭條以來最為嚴峻的挑戰。中央及時出臺了應對國際金融危機沖擊的一攬子計劃和政策措施，帶領全國人民堅定信心，迎難而上，牢牢把握經濟工作的主動權，較快扭轉了經濟增速下滑態勢，保增長、調結構、促改革、惠民生取得了明顯成效。今年前三季度，中國經濟增速逐季加快，需求結構明顯改善，內需對經濟增長的拉動作用顯著增強，經濟社會發展情況好于年初的預期，回升向好的趨勢得到鞏固。同時，我們也高興地看到，中國農業生產再獲豐收。在連續五年增產的高起點和國際金融危機沖擊波的大背景下，在抗御了北方部分地區罕見的嚴重春旱和夏伏旱等自然災害的情況下，中國糧食生產實現了近40年來首次連續六年增產。

　　一年來，糧食連續豐收、農業穩定發展、農民持續增收、城鄉區域協調發展，為應對國際金融危機提供了廣闊的回旋余地，成為支撐中國經濟發展的強大內在動力。在今年5月召開的全國農業綜合開發會議上，回良玉副總理明確提出：應對國際金融危機沖擊，促進農業穩定發展農民持續增收，必須把農業綜合開發作為重要工作抓手。中央財政專門從擴大政府公共投資的增發國債中安排18億元，加大農業綜合開發投資規模�；仡櫼荒旯ぷ�，農業綜合開發為增加農業投資、保障農產品供給、擴大農民就業、促進農民增收、擴大農村內需發揮了不可忽視的重要作用，為共克時艱創造了有利條件。這進一步證明農業綜合開發在促進經濟增長方面具有一定的重要作用。

　　一、農業綜合開發在刺激經濟增長方面的作用

　　農業綜合開發是突破傳統農業建設模式、符合現代農業發展要求、具有中國特色的一種政府支持農業農村發展方式。主要的特點是：一是國家引導，多層次多元化籌集和增加投入。農業綜合開發以中央財政投入為導向，引導和帶動其他各類資金加大對農業的投入。按照中央與地方事權及支出責任的劃分，堅持并不斷完善中央財政和地方財政配套投入的政策，促進地方財政增加農業綜合開發資金。同時，通過財政補助、貸款貼息等多種形式并舉的投入方式，引導農民自籌、銀行貸款及其他資金的投入。二是突出重點，提高農業的設施裝備水平。在資金投向上，以改造中低產田、建設高標準農田，提高土地產出率為重點；在建設內容上，以加強農田水利建設為重點，特別是發展節水灌溉；在區域布局上，嚴格控制開發范圍，以糧食主產�。▍^）及糧食生產大縣（市）為重點。三是規模開發，促進農業的集約經營。優先選擇水土資源豐富、開發潛力大，投資少、見效快、效益好、產出率和商品率高的地區，實行集中連片開發，同時重點扶持輻射帶動作用強的產業化龍頭企業、農民專業合作組織發展農業產業化經營，促進農業的規�；�、集約化經營，標準化生產。四是注重科技，促進農業增長方式的轉變。積極推廣先進適用的農業科技成果，加強農民技術培訓，提高農業發展的科技含量。五是強化基礎，符合世貿組織規則。無論是對土地治理項目還是對產業化經營項目的扶持，都只對農田基礎設施和農產品加工、流通設施建設進行支持，不對農產品及其制成品直接進行價格補貼，符合世貿組織《農業協議》中的“綠箱政策”。六是民辦公助，對私人投資不會產生擠出效應。農業綜合開發土地治理項目的投資主體為鄉村集體經濟組織、農民群眾和種糧大戶，產業化經營項目的投資主體是民營農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、專業協會，財政資金只進行適當的補助，因此政府通過農業綜合開發渠道大幅度增加農業投資，不僅不會對私人投資產生擠出效應，而且能夠成倍吸引工商資本、信貸資金、社會資金投入農業生產領域。

　　在過去一年多的時間里，農業綜合開發作為財政部門妥善應對國際金融危機對農業農村發展不利影響的重要政策措施，充分發揮上述六個方面的體制機制優勢，為促進經濟增長做出了應有的貢獻。

　　一是提高農業綜合生產能力，保障糧食等主要農產品有效供給，為從容應對金融危機做出了貢獻。糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。從國家利益全局看，糧食與能源一樣，是當今世界重要的戰略資源。目前國際糧食貿易量大體保持在4800億斤，不到我國年度糧食總產量一半。我國進口1%的國內糧食需求量，就相當于國際糧食貿易量的2%，如果我國大量進口糧食，不僅會拉動國際糧價大幅上揚，而且會引發嚴重的國際政治沖突。明顯的“大國效應”，決定了中國的糧食安全問題實質就是國家安全問題。

　　面對金融危機沖擊，在經濟發展面臨困難的時候，農業在保障生活、穩定物價、安定民心中的效應明顯增強。2008年中央財政投入農業綜合開發土地治理項目的資金達96.02億元，其中81.69億元用于改造中低產田。在全國安排改造中低產田2518萬畝，改造后的田地基本上都成為了旱澇保收、高產穩產、節水高效的標準農田，這些建設在2009年產生效益，每年可新增糧食生產能力50多億斤，棉花、糖料、油料生產能力也得到較大提升。為保持糧、棉、油等大宗農產品的有效供給，防止物價劇烈波動，穩定和增強城鄉居民戰勝經濟困難的信心提供了物質保障；為政府從容制定、實施并不斷豐富完善應對國際金融危機的一攬子計劃及相關政策措施，提供了政策操作空間。

　　2009年，中央財政繼續加大農業綜合開發投入力度，預計改造中低產田2500多萬畝，新增糧食生產能力50多億斤。這些效益將在明年逐步發揮出來，積蓄和培育農業綜合生產能力，為危機之后加快經濟發展奠定堅實基礎。從一個十幾億人口大國的糧食安全就是對世界糧食安全的最大貢獻看，中國糧食的連年豐收，有效地避免了“金融危機”和“全球性糧荒”對世界經濟的雙重打擊。

　　二是發揮帶動投資的乘數效應，通過擴大投資拉動了經濟增長。投資、消費、出口是拉動中國經濟增長的“三駕馬車”。中國政府實施的一攬子計劃，是以擴大內需為主、消費與投資拉動相結合的計劃。積極財政政策從理論上講就是擴張性的財政政策，就是要通過增加中央政府投資，引導地方政府增加投資，同時拉動社會投資。用于農業綜合開發的中央財政資金具有較強乘數效應，可以成倍帶動各方面的資金投入農業，這是其他投入難以比擬的。平均中央財政增加1元投入，能直接帶動其他投資1.85元；安排1元中央財政貼息資金扶持農業產業化經營，能間接“撬動”銀行貸款28.8元。發揮了顯著的投資乘數效應。

　　三是啟動大量基礎設施建設，通過增加實物工程量擴大農業建設領域對建材等物資的需求。面對金融危機沖擊、出口市場萎縮的嚴峻形勢，機械、鋼材、水泥、瀝青等產業迫切需要擴大國內市場需求。2009年，通過實施農業綜合開發政策，進一步加大農業基礎設施投入力度，預計全年修建小型水庫376座、攔河壩2589座，新打和修復配套機電井7.24萬眼，襯砌渠道3.62萬公里，噴滴灌節水改造工程127.7萬畝，新建、續建中型灌區節水配套改造項目162個，修建田間機耕道路5萬公里左右。最終要形成大約300億元的實物工程設施，與農村沼氣、飲水安全和農村公路、病險水庫除險加固等工程建設一樣，既能增加機械、鋼材、水泥、瀝青等的需求，拉動當前經濟增長，又能改善農業生產條件，增強農業發展的后勁，不論對當前還是長遠，都具有重要意義。加強以農田水利為重點的農業綜合開發建設，是擴大內需的有效途徑之一。

　　四是有效促進農民增加收入，通過提高農村居民消費能力促進了經濟增長。國內市場廣闊，農村消費潛力大，有較大回旋余地，是我們應對國際經濟衰退沖擊的有利條件，利用好這一條件，關鍵是要千方百計增加城鄉居民收入，增加即期消費。農業綜合開發通過支持農業產業化經營，建設優質高效農業種植基地，扶持農產品加工及農業生產服務項目，顯著增加了項目區農民收入。從全國平均看，近年來，每年直接帶動受益農民約2200萬人，這些農民的年人均純收入比項目實施前增加500元左右，同時，經農業綜合開發每年新建中低產田改造項目畝均增產糧食200-300斤，畝均增加收入約250元，約3000萬農民從中受益。項目區農民收入增加，農村居民消費能力增強，為實施家電、農機、汽車、摩托車下鄉財政補貼等刺激農村消費的政策措施，創造了有利條件。

　　五是吸納返鄉農民工，通過增加農業領域就業穩定和改善了農村民生。經濟下滑，城市就業機會減少，首當其沖的是農民工。農林牧漁各業是吸納農民就業的重要產業，農村民生工程和基礎設施建設是安置農民工的重要領域。通過實施農業綜合開發，在加強農田基礎設施建設的過程中，除正常的投工投勞外，還需要一批工程建筑安裝技工，可以通過以工代賑安置部分返鄉農民工。同時，農業綜合開發通過大力發展農業產業化經營，能夠吸納一定數量的返鄉農民工從事農產品加工、儲運和銷售，發展特色農業、生態農業，拓展農村二三產業的就業增收空間，幫助農民挖掘農業內部的增收潛力，有效改善農村民生狀況。

　　六是與農業補貼政策互為補充，通過豐富積極財政政策完善政府支持保護農業制度。實施積極財政政策，要進一步調整優化財政支出結構，加大對“三農”、教育、醫療衛生、社會保障、保障性安居工程建設等民生領域的投入。近幾年，中央財政通過完善糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補政策，有效調動了廣大農民發展農業生產的積極性。農業綜合開發通過加強農業基礎建設，實施農業產業化經營項目，改善了農業生產條件，促進了農業結構調整和優化，提高了農業綜合效益。補貼政策主要是引導和支持農民發展農業生產，農業綜合開發主要是提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業整體素質、效益和競爭力。農業綜合開發與補貼政策，都是公共財政政策在“三農”工作中的重要體現，兩者相輔相成、相互促進，在政策效應上具有互補性。在當前形勢下加強農業綜合開發，是綜合運用投資、補貼、貼息等積極財政政策組合工具，完善政府支持和保護農業制度的有效途徑。

　　二、農業綜合開發進一步促進農村經濟社會又好又快發展政策措施

　　2010年農業綜合開發工作的基本思路是：以科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十七屆三中、四中全會、中央農村工作會議和全國財政工作會議精神，緊緊圍繞支持現代農業發展，提高農業綜合生產能力，較大幅度增加農業綜合開發投入；以糧食主產區為重點，加快中低產田改造和高標準農田示范工程，加強農業基礎設施建設；完善農業產業化項目扶持方式，積極支持農業產業化發展，促進農業生產方式轉變；加強資金和項目監督與管理，提高科學化精細化管理水平，確保資金安全運行和有效使用，為提高農業綜合生產能力、確保糧食安全和主要農產品供給、增加農民收入、推進現代農業和社會主義新農村建設做出積極貢獻。

　　按照上述思路，2010年農業綜合開發工作的初步安排為：

　�。ㄒ唬┒嗲�道籌措資金，進一步加大農業綜合開發投入力度

　　一是積極爭取增加中央財政資金投入，在力爭中央財政預算較大幅度增長的同時，積極與部內有關司及部外有關單位溝通，盡可能繼續爭取中央建設投資用于農業綜合開發，進一步擴大中央財政資金投入規模。二是督促地方財政部門足額落實配套資金。繼續堅持配套保障機制，同時加大監督檢查力度，認真落實各項獎懲措施，督促各地在財政預算中足額落實地方財政配套資金，并鼓勵和支持各地區積極爭取耕地占用稅新增收入等其他渠道相關資金，增加農業綜合開發配套資金投入。三是進一步完善財政資金引導機制，吸引信貸及其他社會資金投入。通過財政補助、貸款貼息、以獎代補、先建后補等方式，鼓勵、支持和引導龍頭企業、種養專業大戶、農業專業合作社等自覺投資改善基本生產條件，吸引更多社會資金投入農業綜合開發。四是積極爭取“利用世行銀行貸款實施現代農業項目”、亞洲開發銀行貸款建設農業綜合開發項目，增加農業綜合開發投入。

　�。ǘ�）全力落實“兩個聚焦”，加強高標準農田建設

　　2009年5月，經國務院同意，在江西省南昌市召開了全國農業綜合開發工作會議。這次會議以國家農業綜合開發聯席會議名義召開，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強審批了會議組織方案，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉全程出席會議并作重要講話。回良玉副總理指出：做好新時期的農業綜合開發工作，要堅持行之有效的做法和經驗，不斷完善政策舉措，堅持有所為有所不為，集中投資辦大事。要在全面完成農業綜合開發各項任務的同時，注重發揮優勢、突出重點，切實做到“兩個聚焦”，一是資金安排要向高標準農田建設聚焦；二是項目布局要向糧食主產區聚焦。對于我國這樣一個人多地少水缺和自然災害頻發的國家而言，必須把建設高標準農田作為農業發展的戰略任務，擺在更加突出的位置。

　　2010年，我們繼續深入貫徹落實“兩個聚焦”的戰略部署，支持《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃》，堅持以糧食主產區為重點，在加強中低產田改造的同時，進一步擴大高標準農田建設示范工程項目的范圍和建設任務，繼續推進中型灌區節水配套改造項目建設，加強專題研究，完善政策制度，扎實開展土地治理與產業化經營兩類項目有機結合、扶持農民專業合作組織和種糧大戶實施土地治理項目、膜下滴灌節水技術推廣等試點工作，大力推廣節水旱作農業，注重生態項目建設，努力改善農業生產條件，提高農業特別是糧食綜合生產能力，加強全國糧食核心產區建設，為保障國家糧食長治久安做出積極貢獻。

　　（三）不斷完善產業化經營項目扶持政策，促進農業發展方式轉變

　　根據科學化精細化管理的要求，研究制定《關于加強農業綜合開發產業化經營項目管理的若干意見》，進一步完善農業綜合開發產業化經營扶持方式，進一步加強資金和項目管理，努力提高農業產業化項目工作水平。同時，加強對農民專業合作社扶持政策的研究。通過調研、研討等方式，提出進一步加強對農民專業合作社進行扶持的具體政策。

　　在這里重點介紹一下財政部與中國農業發展銀行聯手推進農業產業化的打算。在推進產業化經營過程中，一方面，有的龍頭企業有好項目卻不能從銀行得到貸款；另一方面，中央財政安排的農業綜合開發產業化項目貼息資金事后才找到貸款項目，起不到應有的支持和引導作用。為破解上述難題，充分發揮中央財政貼息資金和中國農業發展銀行政策性金融的作用，財政部和中國農業發展銀行日前發出通知，決定從2009年起開展合作，探索財政和金融部門合力推進農業產業化經營的新路子。雙方合作的主要內容是，在龍頭企業和農民專業合作社擬建設的農產品加工、種植養殖基地和流通設施項目中，選擇市場前景好，對促進農業產業結構調整、增加農民收入等有明顯帶動作用的項目，由農發行安排固定資產貸款，中央財政給予貼息。貸款期限一般為5年內，最長不超過10年。財政貸款貼息期限一般為3年，最長不超過5年。單個項目年貼息貸款的額度為500萬元—6000萬元。項目由縣、地級農業綜合開發辦事機構會同農發行共同推薦，省級農發機構會同農發行共同初審，由省級農發行獨立審貸。對通過貸款審批的項目，農發行保證貸款規模，中央財政保證貼息資金規模。雙方合作將有效幫助龍頭企業解決固定資產貸款難問題；也可實現農業綜合開發財政貼息對項目的事前參與和事后跟蹤管理，體現出農業綜合開發按項目管理的特點。

　　（四）進一步加強科學化精細化管理，不斷提高資金和項目管理水平

　　全面推進財政科學化精細化管理，是貫徹落實科學發展觀的必然要求，是做好新形勢下財政工作的迫切需要；充分體現了財政部黨組對全面推進財政科學化精細化管理的高度重視。農業綜合開發始終是財政支持“三農”工作的重要組成部分，我們不能脫離財政工作來談農業綜合開發，必須堅決按照財政部黨組對財政工作的總體要求做好農業綜合開發工作。

　　在當前形勢下貫徹落實全國農業綜合開發工作會議精神，我們要把加強管理擺在更加突出的位置，要自覺地把思想和行動統一到財政部黨組的要求上來，切實把推進農業綜合開發科學化精細化管理作為重要工作來抓。

　　一是要及時修訂完善政策制度，提高依法開發水平。二是要以加快支出進度的核心，健全和優化管理流程設計。三是要以配合專項審計為契機，建立健全監督管理機制。四是要以加強項目庫建設和管理為抓手，全面加強管理基礎工作。五是要加強干部隊伍建設，提高科學化精細化管理組織保障水平。