國家農業綜合開發辦公室主任王建國

　　一、“十一五”以來農業綜合開發資金管理工作取得顯著成效

　　“十一五”以來，黨中央、國務院堅持統籌城鄉發展，出臺了一系列強農惠農富農政策，農業農村發展取得了舉世矚目的巨大成就。農業綜合開發作為農業農村經濟工作的一個重要組成部分，也進入了一個快速發展的新時期。農業綜合開發系統的廣大干部職工深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞新時期黨中央、國務院賦予農業綜合開發的目標任務，采取有效措施，加大投入力度，突出開發重點，調整完善政策，改革創新機制，大力推進科學化精細化管理，資金使用效益不斷提高，取得了顯著成效。

　　（一）資金投入規模較快增長。

　　通過完善多層次、多渠道的資金籌集機制，農業綜合開發投入規模有了明顯增長。一是中央財政投入較大幅度增加。2006至2011年，中央財政預算共安排農業綜合開發資金932.2億元，超過了之前18年的投入總和。特別是2011年，中央財政預算安排的農業綜合開發資金達到230億元，比2010年的190億元增加了40億元，增長了21%，是自1988年實施農業綜合開發以來增量最多的一年。同時，通過實施利用世界銀行貸款加強灌溉農業三期項目、世界銀行貸款科技項目及外國政府贈款項目等外資項目，2006至2011年共投入資金折合人民幣5.4億元，全部由中央財政統借統還。二是地方財政部門積極落實配套資金。地方各級財政部門高度重視農業綜合開發工作，千方百計落實配套資金。從決算數據反映的情況看，2006至2011年（2011年為計劃數），地方各級財政部門共投入農業綜合開發配套資金548.3億元，年均增長10%；全國實際落實的配套資金達到應落實配套資金的109%，除個別地區外，大部分省（區、市）都能夠足額甚至超額落實配套資金，全國總體實現了超額配套。從配套資金的來源上看，除了預算安排和回收有償資金再投入以外，福建、遼寧等省還積極爭取將新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金等收入用于農業綜合開發，拓寬了配套資金來源渠道。三是財政資金有效帶動了其他資金的投入。在中央和地方財政加大投入的同時，通過完善財政補助、貸款貼息等方式，鼓勵和引導項目區廣大農民群眾，自愿為其直接受益的項目建設籌資投勞；支持金融機構將更多的資金用于農業產業化經營，并積極扶持競爭力、帶動力強的龍頭企業、農民專業合作組織和種養專業大戶等各類適應現代農業發展要求的經營主體，引導他們自覺投資改善基本生產條件。據統計，2006至 2011年，通過完善財政資金引導機制，調動社會各方面增加投入的積極性，共吸引農民及企業自籌資金、銀行貸款等各類資金983億元(不含貸款貼息撬動的銀行貸款)，充分發揮了財政資金“四兩撥千斤”的引導作用，逐步健全和完善了政府持續加大投入、農民積極籌資投勞、社會各界廣泛參與的多元化投入機制。

　　2006至2011年，全國投入農業綜合開發中央財政補助項目的各類資金總額約為2469億元，規模相當可觀。投入規模的較快增長，既有效地保證了農業綜合開發項目順利實施，使農業綜合開發在原有良好基礎上不斷取得新的進展，有力地促進了農業綜合生產能力提高和糧食穩定增產，促進了農業產業化經營和農民持續增收，同時也使農業綜合開發在發展現代農業、建設社會主義新農村中的地位日益突出，在全面建設小康社會進程中的作用不斷增強。

　　（二）資金投入重點得到有效保障。

　　在全面完成各項任務的同時，更加注重發揮優勢、突出重點，圍繞改善農業基本生產條件這項中心任務，認真貫徹落實回良玉副總理提出的“資金安排要向高標準農田建設聚焦，項目布局要向糧食主產區聚焦”(以下簡稱“兩個聚焦”)的指示精神，在提高農業綜合生產能力方面發揮了重要的保障作用。一是調整投入比例，更加注重支持高標準農田建設。自2009年起，進一步提高了中央財政資金用于土地治理項目的投入比例，調整后實際用于土地治理項目的資金在總投入中所占比重由原來的70%以上逐步提高到了80%以上。在土地治理項目中，重點加強中低產田改造，建設高標準農田，除內蒙古、青海等需要保持一定數量生態建設的省（區）外，其他省（區、市）用于中低產田改造的資金均達到了本地區土地治理項目財政資金的90%以上。2009年，為貫徹落實回良玉副總理關于“兩個聚焦”的指示精神，啟動實施了國家農業綜合開發高標準農田示范工程。2006至2011年，中央財政投入農業綜合開發中低產田改造項目和高標準農田示范工程的資金共計650億元，占同期中央財政資金總額的70%；全國共改造中低產田、建設高標準農田15112萬畝，新增糧食生產能力181.1億公斤。農業綜合開發已經成為全國高標準農田建設的主力軍，為我國糧食生產的“八連增”做出了突出貢獻。二是完善資金分配辦法，更加注重支持糧食核心產區建設。堅持并逐步完善以“綜合因素法”為主分配中央財政資金的辦法。為進一步突出以糧食主產區為重點，根據各地生產資源稟賦特點、農業基礎條件、糧食增產潛力等因素，完善資金分配的具體方法，并在基礎資源因素中增加了糧食及棉花糖料產量、糧食商品率、糧食凈調出量因素。同時，繼續鼓勵各省（區、市）按照“存量調整，增量集中”的原則，適當集中資金，不斷加大對糧食生產大縣的扶持力度。2006至2011年，中央財政在糧食主產區投入農業綜合開發資金588.2億元，占中央財政投入總額的63%；改造中低產田9880萬畝，占同期全國農業綜合開發中低產田改造面積的65%；新增糧食生產能力127.7億公斤，占全國農業綜合開發新增糧食生產能力的71%，糧食核心產區建設取得明顯成效。

　　（三）資金投入機制不斷創新。

　　“十一五”時期是農業綜合開發資金投入機制不斷創新的時期，其變化主要體現在以下幾個方面：一是改革了農業產業化經營項目扶持方式。為適應公共財政管理體制改革的要求，積極探索財政支持農業產業化發展的有效形式，自2009年起，農業綜合開發取消了中央財政有償資金，同時不再安排中央投資參股經營項目資金，在繼續保留無償補助扶持方式的同時，重點加大了貸款貼息的扶持力度。2008年底，財政部對2005年制定的《農業綜合開發中央財政貼息資金管理辦法》進行了修訂，擴大了貼息資金使用范圍，放寬了項目貸款最低額度限制，降低了予以貼息的項目貸款上限標準，并修改了貸款貼息資金的貼息率。該辦法自2009年起實施，當年中央財政安排貼息資金13.9億元，比2008年增加了12.97億元，增長了近14倍。2006至2011年，中央財政共計安排農業綜合開發貸款貼息資金46.7億元，對6947個項目進行了貼息扶持，撬動銀行貸款約2000億元投入農業綜合開發，充分發揮了財政資金的扶持引導作用。二是進一步降低了地方財政配套比例。針對糧食主產區特別是產糧大縣財政相對困難的狀況，我部分別在2008年和2011年兩次下調地方財政配套比例，調整后，全國中央財政資金與地方財政資金的總體配套比例由1：0.53降低到了1:0.48，其中糧食主產區由1：0.49降低到1：0.41。此外，在國家扶貧開發工作重點縣和財政困難縣取消配套任務的同時，對納入《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》（以下簡稱《千億斤規劃》））的800個產糧大縣，也取消了縣級財政配套任務。對自然災害損毀工程修復補助資金，則不再硬性要求地方按規定比例落實配套資金。以2011年的中央財政農業綜合開發投入規模測算，由于配套比例的降低，13個糧食主產省份的地方財政相應減少配套資金11億元，有效緩解了糧食主產區的財政配套壓力，進一步調動了這些地區以及產糧大縣重農抓糧的積極性。三是較大幅度下調了農民籌資投勞比例。針對農村青壯年勞動力外出務工致使籌資投勞難度不斷加大的現狀，為確保在大規模建設高標準農田的同時不增加農民負擔，國家農發辦分別在2009年、2011年兩次下調農民籌資投勞比例，調整后的中央財政資金與農民籌資投勞全國平均比例由1：0.39降為1:0.13，其中大部分地區降為1：0.1。同時，明確對農業綜合開發自然災害損毀工程修復項目的農民籌資投勞比例不再作硬性要求。以2011年的中央財政農業綜合開發投入規模測算，由于籌資投勞比例的降低，農民籌資投勞的規模相應減少45億元，切實減輕了農民群眾的籌資投勞任務。四是用財政貼息方式引導金融資本投入土地治理項目。自2011年起，國家農發辦在黑龍江省農墾總局、新疆生產建設兵團和內蒙古、吉林、廣東、甘肅、寧夏等省份開展土地治理貸款貼息項目試點，貸款資金全部用于改善農業基礎設施，建設高標準農田。預計可吸引撬動貼息貸款17億元，建設高標準農田160萬畝，探索了吸引金融資本支持農業基礎設施建設的新模式。

　　（四）資金管理制度體系逐步完善。

　　“十一五”以來，農業綜合開發在建立和完善資金管理制度體系方面取得了重要進展。一是國務院辦公廳轉發了《關于加強農業綜合開發工作的若干意見》（國辦發［2009］63號），闡明了新時期農業綜合開發的指導思想，確定了農業綜合開發的主要任務，并對進一步完善開發政策、創新開發機制、加強資金項目管理提出了明確要求，這一文件成為指導新時期農業綜合開發工作的綱領性文件。二是以財政部令第60號發布了《財政部關于修改<國家農業綜合開發資金和項目管理辦法>的決定》，對原有《資金和項目管理辦法》（財政部令第29號）中許多明顯滯后的規定進行了修改，成為新形勢下規范農業綜合開發資金和項目管理工作的重要制度依據。三是陸續修訂并出臺了8個涉及資金管理方面的配套制度，分別是：《農業綜合開發財務管理辦法》（財發[2006]39）、《〈農業綜合開發資金會計制度〉補充規定》、《農業綜合開發財政有償資金呆賬核銷和延期還款辦法》（財發[2008]61號）、《農業綜合開發中央財政貼息資金管理辦法》（財發[2008]62號）、《農業綜合開發財政資金違規違紀行為處理辦法》（財發[2011]7號）、《農業綜合開發財政資金縣級報賬實施辦法》（財發[2011]22號）、《關于農業綜合開發縣級農發機構項目管理費使用的補充規定》（財發[2011]23號）、《農業綜合開發土地治理項目工程管護資金會計核算的有關規定》（財發[2011]15號）等，這些制度辦法，涉及農業綜合開發的財務管理、會計核算、報賬資金管理、貸款貼息資金管理、項目管理費使用等方方面面，為規范農業綜合開發資金管理工作提供了強有力的制度保障。同時，各地區的制度建設也取得了長足的進展。黑龍江、吉林、山西、湖南、河南等省人大常委會陸續頒布了《農業綜合開發條例》，為農業綜合開發事業的發展提供了重要的法律保障。

　　（五）預算執行進度明顯加快。

　　近年來，為了確保農業綜合開發項目早實施、早見效，我部采取有效措施，進一步加快預算執行進度。一是提前分配下達中央財政資金指標。自2009年起，國家農發辦于每年的三季度提前下達下一年度中央財政農業綜合開發部門項目以及地方項目存量資金指標，并提前開展這部分項目的申報評審及備案批復工作，為加快項目建設和資金撥付進度創造了條件。二是提前通知地方轉移支付預算。按照《財政部關于提前通知轉移支付指標有關問題的通知》（財預[2010]409號）要求，自2010年起，我部于每年的9月底前提前通知地方下一年度農業綜合開發轉移支付預算。2010至2011年，農業綜合開發提前通知地方的轉移支付預算總規模達298.05億元，占農業綜合開發轉移支付預算總額的74.5%。省、市級財政部門也參照中央財政的辦法提前對下通知這部分轉移支付資金，層層落實到縣，并將上級財政提前通知的轉移支付指標全額編入下一年度年初預算，不僅提高了地方預算的完整性，也大大加快了財政資金支出進度。三是及時撥付中央財政資金。近年來，我部逐步提高了中央財政資金的預撥比例，在2011年全國人大批準預算之前，已預撥中央財政農業綜合開發資金150.4億元，占全年中央財政資金預算的65%。同時，在預算執行過程中，做到了項目計劃一經備案確認或批復，立即辦理資金撥款文件。中央財政農業綜合開發資金（不含2009年追加的中央建設投資）的預算執行工作已連續四年在第三季度末提前完成，支出進度明顯加快。四是督促地方財政部門加快資金支出進度。2009年，我部下發了《關于加快農業綜合開發資金支出進度的通知》（財發[2009]36號），要求地方各級財政部門采取積極措施，加快資金支出進度。自2010年起，要求各地每半年報送一次財政資金支出進度表，在全國范圍內予以通報，并把支出進度考核情況作為各地工作質量考評的內容之一，在分配中央財政資金時予以體現。地方各級財政部門認真落實我部的有關工作要求，主動采取措施，加快預算執行進度。由于措施得力，從近年來預算司、國庫司逐月匯總的全國“三農”支出進度看，農業綜合開發中央和地方財政資金支出進度一直名列前茅，保障了農業綜合開發項目建設的順利實施，河南省更是連續五年實現了當年項目當年建成、當年發揮效益，大大提高了財政資金使用效益。

　　（六）有償資金后續管理工作更加規范。

　　為加大對農業基礎設施建設的扶持力度，經國務院領導同意，財政部分別在2006年、2008年兩次核減土地治理項目中央財政有償資金債務共計71.09億元，進一步調動了廣大農民改善農業生產條件、發展糧食生產的積極性，有力地促進了農民減負增收，成為“十一五”時期農業綜合開發貫徹落實中央“多予少取”方針的一項重大惠農舉措。這部分債務核減后，截至2008年底，中央財政仍有約108億元的有償資金債務余額，需要在2013年以前陸續回收。為做好這部分有償資金的后續管理工作，我部采取了以下措施：一是逐步建立了嚴格的呆賬核銷機制。2008年，我部修訂并出臺了《農業綜合開發財政有償資金呆賬核銷和延期還款辦法》（財發[2008]61號），改變以往實行指標控制的做法，本著實事求是的原則，在嚴格認定條件的前提下，由各地據實申報呆賬核銷和延期還款項目。經認真審核，2009至2011年，中央財政共核銷有償資金呆賬6.41億元，批準延期還款項目資金6.03億元，有效緩解了地方各級財政部門的還款壓力。截至2011年6月底，各省（區、市）已全部足額歸還到期的中央財政有償資金。二是進一步規范了有償資金回收方式。2011年，我部印發了《關于中央財政農業綜合開發資金收繳方式有關事宜的通知》（財發[2011]35號），明確各省（區、市）中央財政有償資金和終止項目的中央財政資金通過年終結算扣款的方式收回，規范了中央財政農業綜合開發資金的收入收繳管理工作，從根本上解決了中央財政農業綜合開發資金預算重復列支的問題。

　　（七）支農資金整合穩步推進。

　　按照財政部推進涉農資金整合統籌工作的總體部署和要求，積極開展農業綜合開發資金與其他涉農資金整合統籌工作，取得了初步成效。一是整合統籌7億元中央財政農發資金支持“菜籃子”生產。其中2.4億元用于北方大中城市設施蔬菜種植基地建設，4.6億元用于京、津、冀三省（市）蔬菜日光溫室建設，建成了一批規模化、標準化設施蔬菜生產基地，提高了蔬菜生產的專業化、集約化水平，為保障京、津、冀及其他北方大中城市蔬菜產品供應和穩定物價做出了積極貢獻。二是整合統籌2億元中央財政農發資金支持木本油料產業發展。項目涉及全國26個省（自治區、直轄市），預計新建、改造油茶、核桃、油橄欖等木本油料作物面積45萬畝，新增木本油料產品生產能力2322萬公斤，新增總產值達12億元，為推進我國木本食用油的生產、促進農民增收致富打下堅實基礎。

　　三是整合農業綜合開發資金與其他支農資金統籌支持高標準農田建設。安徽、河南、貴州、江蘇等省以農業綜合開發高標準農田建設項目為平臺，統籌安排農發資金、小型農田水利建設資金、土地開發整理資金、現代農業生產發展資金以及村村通工程建設資金等，合力推進高標準農田建設工作，發揮了支農資金整合后的集聚效應，提升了項目建設的整體效果。四是開展農業綜合開發引導支農資金統籌支持新農村建設試點。2007至2009年，中央財政用于這項試點的投入達6.6億元，涉及20個省（區）的43個縣（市、區、農場）。在農業綜合開發資金的引導下，試點地區的支農資金產生了統籌集聚效應，初步探索出了一條從生產領域入手統籌推進、又好又快地支持新農村建設的有效途徑。

　　（八）基礎工作管理水平進一步提高。

　　“十一五”以來，農業綜合開發圍繞加強科學化精細化管理，扎實做好資金管理的各項基礎工作。一是完善了獎優罰劣的資金分配辦法。為進一步健全獎優罰劣的激勵約束機制，引導各地區不斷提高工作質量和水平，近年來，國家農發辦嚴格按照《國家農業綜合開發資金和項目管理工作質量考評辦法》的有關規定開展工作質量考評，將考評結果作為分配中央財政資金的重要依據，并將工作質量因素在“綜合因素法”中所占的比重由原來的50%提高到了60%。同時，依據有關制度辦法，對按期足額歸還有償資金的地區予以獎勵，對發現違規違紀問題的地區相應扣減下一年度中央財政資金預算指標。從2011年的分配結果看，同一區域內資金增加最多的省份與最少的省份差距達到1.6倍以上，中央財政資金更多地向工作質量好的地區傾斜，充分發揮了資金分配的導向作用。二是規范了財政資金縣級報賬管理。為進一步規范農業綜合開發財政資金的縣級報賬管理，2011年6月，我部修訂并印發了《農業綜合開發財政資金縣級報賬實施辦法》（財發[2011]22號），調整了原辦法中與新形勢不相適應的內容，進一步明確了財政資金縣級報賬的范圍、支付方式和報賬程序，細化了產業化經營項目的報賬憑證管理。該辦法出臺后，湖北、河北等地方各級財政部門紛紛結合本地區實際制定實施細則，規范報賬審核程序，統一報賬方式，縣級報賬工作更加規范有序，有力地保障了農業綜合開發資金的安全有效運行。三是提高了資金決算編報質量。近年來，農業綜合開發適應財政管理體制改革的要求，逐步完善和調整了決算編報口徑，決算數據更加全面和完整。為了提高決算編報質量，自2011年起，我部開始實行集中會審制度，及時溝通反饋各地決算報表中存在的問題，收到了良好效果。地方各級財政部門對決算編報工作高度重視，河南、黑龍江、湖北等省均建立了決算培訓會審制度，決算編報質量明顯提高，不僅做到了決算數據的真實、準確和完整，而且結合本地實際提出了很多有建設性的意見和建議。資金決算已經成為全面反映農業綜合開發資金運行成果的重要基礎資料和調整完善政策的重要依據。四是加大了資金管理培訓工作力度。為提高農業綜合開發資金管理工作水平，提升農業綜合開發資金管理制度的執行效果，近年來，我部加大了資金管理工作的培訓交流力度，每兩年定期召開一次農業綜合開發資金管理工作會議，及時培訓講解新出臺的制度辦法，交流各地的資金管理工作經驗。地方各級財政部門也定期組織形式多樣的資金管理業務培訓，加大工作交流力度，編寫印發培訓教材，農業綜合開發財務人員的業務素質和資金管理水平不斷提高。

　　（九）監督檢查力度不斷加大。

　　近年來，國家農發辦按照“內部自查和外部監督有機結合”的工作思路，采取多種措施，進一步強化對農業綜合開發資金的監督檢查。一是認真開展自查自糾。針對以往監督檢查力度不夠等問題，2010年，農業綜合開發對監督檢查管理方式進行了改革，取消了每三年進行一次的農業綜合開發驗收考評，調整為每年開展一次綜合檢查，并加大了抽查開發縣的比例。同時，為了確保檢查結果的客觀公正，自2011年起，采取全面委托社會中介機構的方式開展檢查，進一步拓展了資金檢查的廣度和深度。二是積極配合審計等部門的監督。近年來，支農資金的管理使用情況是審計部門和社會各界關注的焦點，審計力度不斷加大。國家審計署在2008年開展支農資金專項審計的基礎上，2009年底至2010年初，又開展了農業綜合開發資金專項審計。針對審計過程中各地反映的問題，我部及時進行了通報，并要求有關省（區）以此次審計為契機，認真整改糾正存在的問題，進一步完善政策制度，不斷提高資金管理水平。三是主動接受農民群眾的監督。農業綜合開發始終堅持在項目區和以村為單位的分片項目區推行資金和項目公示制，在公示牌上詳細列明項目區總投資情況、改造面積、具體的工程措施以及各項措施的財政投資情況，讓項目區廣大農民群眾了解掌握資金使用的具體情況，真正將項目實施和資金使用置于廣大群眾的監督之下，使之成為受益群體的同時也成為監督群體。四是充分發揮鄉鎮財政監管職能。為更好地發揮鄉鎮財政監管優勢，進一步加強農業綜合開發資金和項目監管，2011年，國家農發辦印發了《關于發揮鄉鎮財政監管優勢進一步加強農業綜合開發資金和項目管理的通知》（國農辦[2011]126號），結合農業綜合開發自身特點，對鄉鎮財政加強農業綜合開發資金和項目監管提出了更加明確和具體的要求，進一步規范了鄉鎮財政在農業綜合開發資金和項目監管工作中的職能。五是嚴格按規定落實處罰措施。對于檢查和審計過程中發現的農業綜合開發資金違規違紀行為，嚴格按照《農業綜合開發財政資金違規違紀行為處理辦法》（財發[2011]7號）等有關規定進行處理，并將處理結果在一定范圍內進行通報，充分發揮了警示作用。

　　回顧六年來的農業綜合開發資金管理工作，我們對資金管理規律的認識進一步深化，資金管理政策和機制逐步完善，加強資金管理的能力不斷提高，資金管理水平有效提升。這些成績的取得，是農業綜合開發資金管理人員共同努力和有關各方大力支持的結果。在此，我謹代表國家農發辦，向全國農業綜合開發資金管理戰線的廣大干部職工致以崇高的敬意！向所有關心、支持農業綜合開發資金管理工作的各級領導和同志們表示衷心的感謝！

　　在肯定成績的同時，也要清醒地認識到，農業綜合開發資金管理工作還存在一些矛盾和問題，主要有：農業綜合開發資金投入規模與承擔的任務之間還存在一定差距，個別地區存在配套資金不落實的問題，資金供求矛盾仍然比較突出；個別地區的資金管理人員力量比較薄弱，資金管理方面仍然存在一些薄弱環節，科學化精細化水平需要進一步提高等。我們要高度重視這些問題，認真加以研究解決。

　　二、準確把握農業綜合開發資金管理工作面臨的新形勢

　　堅持審時度勢，準確把握當前面臨的新形勢，是做好資金管理工作的重要基礎和前提。我們要立足“三農”工作和財政工作全局，充分看到有利條件和積極因素，進一步增強做好農業綜合開發資金管理工作的信心和決心。

　　從外部環境看，農業綜合開發事業發展面臨許多有利條件。“十二五”時期，中央繼續堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，“三農”投入占中央財政支出的比重穩步上升，2011年中央財政“三農”支出首次超過萬億元，強農惠農富農政策體系更加完善，農業農村經濟發展的宏觀政策環境進一步優化。中央提出要在工業化城鎮化深入發展中同步推進農業現代化的重大任務，強調要堅持統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園。這既對做好農業綜合開發工作進一步指明了方向，增強了信心，也使農業綜合開發的發展空間進一步擴大。黨中央、國務院和財政部黨組十分重視農業綜合開發工作，始終把農業綜合開發作為財政支持“三農”的一項重要戰略舉措，資金投入規模不斷擴大。地方各級黨政領導也都把農業綜合開發工作擺在重要的位置上，寄予很高的期望。農業綜合開發在財政支農中的戰略地位和作用不斷顯現，在加強農業基礎設施建設和確保國家糧食安全中的重要性已經成為共識。社會各界關心、支持和擁護農業綜合開發的氛圍更加濃厚。各地要求擴大開發范圍、進一步加大開發力度的呼聲日益強烈。

　　從內部環境看，農業綜合開發事業發展具備許多特有的優勢。首先，長期以來，農業綜合開發已經形成了特色鮮明的開發方式，即田水路林山綜合治理，農林牧副漁綜合發展，產加銷、貿工農一體化經營，經濟、生態、社會效益整體提高，這一開發方式使農業綜合開發區別與其他單一的資金投入方式，具備更加長久的生命力；其次，農業綜合開發始終堅持圍繞改善農業基本生產條件這項中心任務開展工作，始終把大部分資金投入到農業基礎設施建設這一關鍵環節，把主要工作精力用在改造中低產田、建設高標準農田這一重點領域，在農業基礎設施建設方面積累了豐富的開發經驗；第三，農業綜合開發已經建立了一套完備的資金和項目管理體系，各項制度和管理辦法健全，使財政資金的安全運行和有效使用具備有力的制度保障；更為難能可貴的是，我們有一支對農業綜合開發事業有著深厚感情，政治素質高、業務能力強的開發隊伍，大家密切協調配合，逐步形成了機構健全、上下聯動、運轉高效的管理體制，這是推進農業綜合開發事業向前發展的重要前提和保障。

　　全面分析和認識農業綜合開發資金管理工作面臨的新形勢，還必須清醒地看到農業綜合開發面臨的諸多挑戰和壓力。主要體現在三個方面：

　　一是開發的任務十分繁重。據農業部測算，在我國18.26億畝耕地中，高產田（高于當地平均單產20%）約為5.5億畝，其余12.7億畝為中低產田，中低產田中易于改造的約為8.75億畝。按照立足國內確保糧食基本自給方針，綜合考慮今后較長時期農產品總供給需求、耕地資源約束條件等因素，農業部提出了全國高標準農田建設總體規劃中的建設任務，即：從“十二五”起，力爭10年內全國新建旱澇保收高標準農田8億畝，高產田更新提質建設2億畝。農業綜合開發為改造中低產田、建設高標準農田作出了重要貢獻，積累了豐富經驗，并于2009年在全國率先啟動了高標準農田示范工程建設。按照回良玉副總理關于農業綜合開發“今后要繼續在高標準農田建設中發揮主導作用”的要求，初步考慮，2011至2020年農業綜合開發承擔建設高標準農田5億畝的任務（其中：新建高標準農田4億畝、高產田更新提質建設1億畝），平均每年需要改造中低產田、建設高標準農田5000萬畝左右。而現在我們每年改造和建設的面積只有2600萬畝左右，剛剛過半，任務依然十分繁重。隨著依法行政、依法理財和科學化精細化管理要求的不斷提升，各級領導和廣大農民群眾對農業綜合開發的期望不斷提高，社會各界對農業綜合開發的監督不斷增強，農業綜合開發提高工作水平、完善扶持方式、創新體制機制等方面的改革創新任務也十分繁重。

　　二是資金籌措的難度加大。近年來，中央財政農業綜合開發投入規模實現了較快增長，但與農業綜合開發需要承擔的建設任務相比，仍然不能滿足需求。據初步測算，“十二五”時期，農業綜合開發要承擔2億畝高標準農田的建設任務，完成850處重點中型灌區的節水配套改造，即使不考慮物價、工資上漲等因素，按照現行投資標準測算（即建設高標準農田中央財政畝均補助800元，中型灌區節水配套改造每處補助中央財政資金1000萬元），每年需投入中央財政資金337億元，加上用于農業生態建設、產業化經營和自然災害損毀工程修復的投入，每年中央財政至少需投入農業綜合開發資金400多億元，而2011年和2012年中央財政投入農業綜合開發的資金總規模分別只有230億元和290億元，仍然有較大差距，如果未來一段時期不能爭取農業綜合開發資金有較大幅度增長，就難以完成黨中央、國務院賦予農業綜合開發的任務。同時，不少地方農業兼業化、農村空心化、農民老齡化，引導農民增加投入的難度比較大。農業比較效益低，生產組織化程度不高，農村生產要素大量外流，吸引信貸資金和工商資本的難度也進一步加大。

　　三是來自外部競爭的壓力增大。目前，其他一些涉農部門也在開展與農業綜合開發工作內容相同或相似的工作。財政支農資金多頭管理、分散使用的問題日益凸顯，各地提出從資金源頭進行整合、自上而下開展整合的要求十分強烈。雖然目前我們在管理上、在工作成效上還占很大的優勢，但是，如果我們的工作止步不前，就很有可能被趕超，農業綜合開發工作的亮點就不會十分突出，農業綜合開發在“三農”工作中的地位和作用將會受到嚴重挑戰。

　　面對新的形勢，我們要善于把握難得的發展機遇，緊緊圍繞服務“三農”這一大局，主動適應環境變化和挑戰，增加機遇意識、憂患意識和責任意識，更加奮發有為、與時俱進地開展工作，推動農業綜合開發在農業現代化和社會主義新農村建設進程中發揮更大的作用。

　　三、努力開創農業綜合開發資金管理工作新局面

　　做好新時期的農業綜合開發資金管理工作，必須緊緊圍繞完成黨中央、國務院賦予農業綜合開發的目標任務，按照財政部黨組的有關部署和要求，不斷提高科學化精細化管理水平。當前和今后一段時期，應著重抓好以下幾方面工作：

　　（一）多渠道增加資金投入。

　　農業綜合開發承擔的高標準農田建設任務十分繁重，近幾年連續出臺的指導農業和農村工作的中央1號文件中，都明確要求增加農業綜合開發投入，加強高標準農田建設。謝旭人部長在2011年底召開的全國財政工作會議上也明確指出，要以糧食主產區和產糧大縣為重點，增加農業綜合開發投入，繼續擴大高標準農田示范工程建設規模。這既是農業綜合開發事業自身發展的需要，也是推進積極的財政政策、保障和改善民生的重要舉措。2012年，中央財政安排的農業綜合開發資金預算已經達到290億元，比2011年增加了60億元，增長了26%，是農業綜合開發實施以來安排增量資金最多的一年。今后，我們將繼續爭取較大幅度增加中央財政投入。同時，加快利用外資步伐，積極推進利用世界銀行貸款和亞洲開發銀行貸款項目建設。繼續探索利用貼息資金撬動金融資本投入土地治理項目，吸引更多資金投入農業綜合開發。地方各級財政部門也要千方百計擴大投入規模，在財政預算中足額安排地方財政配套資金，并積極爭取將土地出讓金收入等其他相關資金用于農業綜合開發，拓寬籌資渠道。同時，要通過財政補助、貸款貼息、先建后補等方式，鼓勵、支持和引導龍頭企業、種養專業大戶、農民專業合作社等自覺投資改善農業基本生產條件。

　　（二）堅持“兩個聚焦”，保障支出重點。

　　中央財政農業綜合開發資金的增長有限，必須把握好支出的方向和力度，繼續堅定不移地按照回副總理“兩個聚焦”的指示精神，突出重點，集中投入。一是要重點保障高標準農田建設。按照中央農村工作會議提出“制定全國高標準農田建設總體規劃和相關專項規劃”的要求，國家農發辦從去年開始即著手編制《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規劃》），目前已征求了部內有關單位的意見，擬于近期報部領導同意后報請國家農業綜合開發聯席會議審定。經初步測算，要完成《規劃》確定的開發任務，“十二五”時期用于農業綜合開發高標準農田建設（含中型灌區節水配套改造項目）的中央財政資金總投入平均每年需要337億元，加上地方財政配套資金，每年需要投入財政資金500億元左右。從目前的情況看，2011和2012年均存在較大缺口，今后幾年，中央和地方財政必須全力以赴，重點保障這部分資金投入。二是要重點保障糧食核心產區建設。推進糧食核心產區建設是農業綜合開發一項帶有方向性和全局性的重大政策。中央財政要繼續加大對糧食主產區的投入力度，項目安排進一步向糧食主產區集中，各項增產增收增效措施在糧食主產區集成投入。地方各級財政部門也要加大對糧食主產縣的投入力度，中低產田改造和高標準農田建設項目要繼續向《千億斤規劃》確定的800個產糧大縣傾斜，讓農業綜合開發成為推進全國糧食核心產區建設的重要力量。

　　（三）完善政策機制，提高資金使用效益。

　　在加大投入、保障重點支出的同時，必須通過完善政策機制，提高農業綜合開發資金使用效益。一是以農業綜合開發項目為平臺推進資金整合與統籌。整合和統籌安排涉農資金是提高涉農資金使用效益、規范資金運行的迫切需要，是推進財政科學化精細化管理的重要舉措。國家農發辦將繼續按照財政部涉農資金整合和統籌聯席會議的要求，在不改變資金管理體制和分配方式的前提下，著力探索農業綜合開發資金與其他支農資金統籌整合支持高標準農田建設的有效模式。同時，2012至2015年，農業綜合開發將安排66億元中央財政資金，與小農水專項資金、現代農業生產發展資金和農業科技推廣資金共同統籌支持東北四省（區）實施“節水增糧行動”，四省（區）要認真抓好落實。地方各級農發機構要充分發揮農業綜合開發集中投入、綜合治理、機構健全、制度完善的優勢，在加強統籌的前提下，優先選擇分區域、分部門實施的統籌整合模式，提升高標準農田建設的整體效果。二是進一步完善和創新農業綜合開發科技投入機制，用足用好科技投入政策。大力支持基層農技服務組織開展技術推廣工作，有條件的地區要優先選擇農民專業合作經濟組織，支持其向項目區成員農戶開展農技服務。鼓勵和引導科研教育機構積極開展農技服務。采取技術培訓、技能傳授、示范帶動等方式，加強農民技能培訓，培養造就新型職業農民。大力推廣管道灌溉、襯砌渠道、膜下滴灌、優良品種、機械深松、配方施肥、病蟲害綜合防治等技術，搞好先進適用技術的組合配套，充分發揮農業科技對生產的支撐作用。三是進一步完善農業產業化經營項目扶持方式。繼續提高貼息資金在中央財政產業化項目資金中所占的比例。根據東部、中部、西部經濟發展狀況和龍頭企業發展規模等情況，實行不同的貼息比例。同時，深入推進與中國農業發展銀行和中國農業銀行的合作，發揮大型金融機構信貸資金規模優勢，吸引金融資本更多地投入農業綜合開發。四是積極探索圍繞區域主導產業扶持農業專業合作社的政策機制。進一步提高農業社會化服務水平、農業生產組織化程度和規模化種養水平。

　　（四）狠抓預算管理，加快項目建設進度。

　　強化農業綜合開發預算執行管理的核心是加快支出進度，這既是體現農業綜合開發資金“能不能花出效益”的重要指標，也是財政科學化精細化管理的必然要求。加快農業綜合開發預算執行進度必須多措并舉，不斷優化各環節的資金管理流程。一要狠抓預算到位率。近年來，地方各級財政部門高度重視農業綜合開發工作，大部分地區能夠足額甚至超額落實地方財政配套資金，預算到位率較高。但也有個別地區，配套資金到位率較低，上報國家農發辦的預算安排情況與實際落實情況差異較大，嚴重影響了農業綜合開發項目建設。如果今后這一情況得不到有效改善，國家農發辦將考慮下調這些地區的中央財政投入規模，將資金更多地投向那些開發積極性高、足額或者超額落實配套資金的地區。二要狠抓預算執行進度。近年來，中央財政通過采取提前下達資金指標、提前通知地方轉移支付預算、預撥資金等方式，下大力氣狠抓預算執行，收到了明顯效果。今后，中央財政將繼續堅持和完善這一做法，力爭在每年的第三季度末提前完成當年的預算執行工作。地方各級財政部門要嚴格按照《財政部關于進一步做好預算執行工作的指導意見》（財預[2010]11號）和《國家農業綜合開發辦公室關于加快農業綜合開發資金支出進度有關事宜的通知》（財發[2009]36號）要求，提前做好項目建設的各項前期準備工作，加快資金撥付進度。三要狠抓項目建設進度。加快支出進度的最終目的是為了加快農業綜合開發項目建設，讓財政資金早日發揮效益。但從近兩年綜合檢查的情況看，部分地區存在片面追求支出進度的情況，出現了兩個誤區。一個誤區是認為只要把資金從財政國庫部門撥入報賬資金專賬就萬事大吉，項目建設和資金報賬進度依然嚴重滯后，有的地區甚至到第二年年末時，上一年的項目仍然沒有建成；另一個誤區是盲目加快報賬資金支付進度，沒有嚴格把關就倉促支付資金，導致資金管理和使用中違規違紀問題的增加。這兩方面的誤區，對農業綜合開發項目建設的危害很大，一定要堅決予以糾正。關鍵是要提前做好農業綜合開發項目庫建設和項目申報評審等前期準備工作，早謀劃、早部署、早行動，加快項目建設進度，嚴把工程建設質量和報賬資金管理兩道關口，切實提高財政資金使用效益。

　　（五）加強基礎工作，確保資金安全規范有效使用。

　　實踐證明，加強基礎工作是農業綜合開發資金管理的重要職責所在，是推進科學化精細化管理的關鍵環節，任何時候都不能放松。一是要繼續嚴格執行各項規章制度。近年來，農業綜合開發資金管理的制度框架已經基本建立，相關制度辦法也已經趨于完善，關鍵是要提高制度的執行力，抓好貫徹落實。地方財政部門和農發機構要繼續強化以縣級財政報賬制為核心的財務管理體系，堅持財政資金“專人管理、分賬核算、專款專用”制度。同時，要根據國家統一的政策制度，結合本地區、本部門的實際情況制定具體的管理辦法和實施細則，將各項規章制度的執行落到實處，確保財政資金的安全規范有效使用。二是要進一步提高決算編報質量。資金決算編報工作是農業綜合開發資金管理的一項重要基礎性工作，決算編報質量直接關系到財務管理信息的真實性和準確性，對加強農業綜合開發資金管理至關重要。近年來，隨著縣級報賬制的推行和培訓工作的加強，各地資金決算編報質量有了明顯提高，決算數據已經成為科學反映農業綜合開發資金運行使用狀況的主要依據，成為擴大宣傳、完善政策的重要參考指標。為了適應農業綜合開發投入方式的調整變化，國家農發辦對2011年度的決算報表進行了修訂完善，這次培訓班上，將對新修訂的決算報表進行培訓，還將對近兩年的決算工作進行總結表彰。希望大家高度重視這項工作，認真參加培訓，會后及時部署，細化分工，落實責任，不斷規范財務核算水平，提高決算編報質量，夯實農業綜合開發資金管理工作基礎。三是要加強有償資金和投資參股資金的后續管理工作。中央財政取消有償資金和投資參股資金后，有的地區往往容易忽視對這部分資金的后續管理。需要強調的是，截至2011年底，中央財政有償資金的債務余額仍有54億元， 中央本級的參股資金規模仍有25億元，要繼續認真做好這部分資金的后續監管工作。今年要重點做好上下級財政部門之間的有償資金賬務核對工作。同時，要繼續嚴格按照有關規定，開展呆賬核銷和延期還款項目的申報審核工作，及時催收到期有償資金。

　　（六）嚴格資金監管，完善獎優罰劣的績效評價機制。

　　加強資金監管是推進科學化精細化管理的一項重要內容，也是完善財政資金績效評價機制的關鍵環節。一是加強內部監管。要把加強資金管理與加強項目管理有機結合起來，嚴格執行專家評審制、招投標制、工程監理制、資金和項目公示制。要更加注重發揮基層財政部門、農發機構的監管作用，進一步強化對項目立項第一個關口和資金使用最后一個關口的管理。二是強化外部監管。要充分發揮審計部門、財政監督機構、社會中介機構以及新聞媒體和廣大農民群眾的監督作用，積極配合相關部門搞好農業綜合開發資金審計、檢查和監督工作，實現監督主體多元化、監督內容多元化和監督方式多元化，積極推動構筑全方位的農業綜合開發資金監管體系。三是完善績效評價機制。要嚴格按照《國家農業綜合開發項目資金績效評價辦法》（國農辦[2011]178號），開展對省級管理單位和農業綜合開發項目的績效評價工作，并將評價結果作為中央財政資金分配的重要依據，實行獎優罰劣，完善以結果為導向的財政資金分配辦法。

　　（七）注重作風建設，造就一支高素質的資金管理隊伍。

　　做好新形勢下農業綜合開發資金管理工作任重道遠，必須持之以恒地抓好干部作風建設，按照開拓創新、求真務實、嚴謹高效的要求，努力造就一支高素質的資金管理隊伍。要樹立大局意識。資金管理工作要服從服務于“三農”工作大局、服從服務于財政工作大局，資金管理人員要深入學習領會黨中央、國務院關于“三農”工作的方針政策，認真學習掌握財政政策，把握正確的工作方向，提高政治素養。要提高自身素質。資金管理人員既要熟練掌握資金和財務會計管理制度，也要通曉項目管理辦法；既要具備豐富的財經知識，也要具備必要的農業、林業、水利、管理、法律等方面的知識，努力成為既懂資金管理又懂項目管理，既掌握財政理論又了解市場經濟知識的復合型人才。要做到求真務實。大家要牢固樹立為民服務的宗旨，深入實際，深入基層，了解民情，落實民意，繼續保持和發揚求真務實、嚴謹細致的工作作風，不搞形式主義、不做表面文章，扎扎實實做好工作，出實招、辦實事，求實效。要保持廉潔自律。大家要認真落實黨風廉政建設責任制，筑牢反腐倡廉的思想防線，切實做到廉潔從政，在確保資金安全的同時，保證干部安全，努力打造一支政治堅定、業務熟練、作風優良的管理隊伍。