可以不要集體經濟 不可不要集體產權

　　□黨國英

　　編者按 今年全國兩會期間，廣東省委書記汪洋以東莞部分村集體一面債務壓身、一面每年還要向村民支付巨額分紅的現狀為例，指出：在轉型升級過程中，一些村民不愿意忍受轉型的陣痛，處理得不好，有些村可能會變成東莞的“希臘”。

　　東莞一些村借債分紅的困局，拖出了傳統集體經濟步履蹣跚的背影。傳統集體經濟的“枕木”，能否托動正在不斷提速的農業經濟列車？東莞如何在艱難的蛻變中，繼續為中國農村的改革發展積累經驗？

　　本報今日獨家刊發中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英的文章《可以不要集體經濟 不可不要集體產權》，從學理與實踐角度，重新審視傳統集體經濟在新時期農村發展中的地位與作用。

　　◆農民土地承包權不僅在官方的政策表述中被看作是農民的財產權，更在經濟分析中被看作是“私人物品”，但在法律規定中，也在實踐中，常常由公權處置。法律規定，三分之二的村民表決通過，就可以變更所有人的土地承包權。這種私權自由受公權干預的現實，是引起農村社會沖突的重要原因之一。

　　◆農地被不合理地用作了建設用地，或建設了有污染的工廠等等，這類問題一般可以靠政府與社區規劃及用途管制來解決。而土地的私人屬性則決定了土地的使用者應該有獨立的處置權，不能靠“少數服從多數”這類公共事務處理原則來處置土地。例如農民的承包地被征收這件事，不論征地是不是與公共利益有關，開發商或政府都應該和土地承包者一對一地談判，絕不能由多數人的決策替代少數人的意志。即使是因公共利益征地，在發生異議的情況下，法院也要針對農戶走法律程序，不能依多數人的態度對少數人直接采取法律行動。

　　◆烏坎村事件給我們的啟示是，在一定層次和一定歷史時期，自由的價值甚于民主的價值；充分尊重農民的權利，特別是農民的土地財產權，讓他們在私人事務中享有充分的自由，應是超越其他的首要任務。溫家寶總理新近發表的關于尊重農民土地財產權的文章，與中共十七屆三中全會作出的土地制度改革決策一脈相承。尊重農民土地財產權不是要搞私有化，只要落實農民土地承包關系長久不變就夠了。

　　改革開放以來，思想解放的實用主義態度解決了一些問題，但也保留了許多改革“死角”，“壯大集體經濟”的主張，便是其中一個。對發展集體經濟的反省，在少數干部和一些學者中間早已有之；如今，在烏坎村事件以后，更多的反思已然在更大的范圍里出現了。先是有廣東省委書記汪洋的若干講話披露，接著有新聞報道跟進。這也許是中國思想解放的特點。對這樣一個重大問題，若不是領導人說話，人們還會三緘其口、默不作聲。

　　關于集體經濟，我們有三方面問題需要回答。

　　弊端◥＞

　　公權越位干預私權

　　中國傳統集體經濟的特點有四：第一，資產由一個社區的成員共同所有，成員退出社區時不能將資產量化分割后帶走，使成員事實上沒有退出權。第二，社區共有資產不僅包括了經濟學所定義的“公共物品”，更包括了經濟學所定義的“私人物品”。第三，社區共有資產的處分權事實上掌握在社區領導人手里，社區領導人由社區成員選舉產生。第四，在傳統集體經濟的產權結構中，公共事務與私人事務交織在一起，屬于私人物品的經營性資產所產生的收益通常會被用來支付社區的公共需求。

　　傳統集體經濟在一定歷史時期有其政治上的優越性。在革命政權建立之初，傳統集體經濟因其對經濟資源的直接控制，有利于初生革命政權在財力困頓條件下動員物質資源維護政權穩定。在計劃經濟條件下，傳統集體經濟有利于集中最主要的物資，實現全社會關鍵物資的統一分配。

　　傳統集體經濟的弊端也十分明顯。

　　第一，公權越位干預私權。在傳統集體經濟系統中，公權按科層制的集權原則或少數服從多數的票決原則直接處置資產，例如，農民土地承包權不僅在官方的政策表述中被看作是農民的財產權，更在經濟分析中被看作是“私人物品”，但在法律規定中，也在實踐中，常常由公權處置。法律規定，三分之二的村民表決通過，就可以變更所有人的土地承包權。這種私權自由受公權干預的現實，是引起農村社會沖突的重要原因之一。在珠三角地區就發生過同意拆遷的“大部分”農戶毆打“釘子戶”的事情。

　　第二，公權覆蓋私權后，放大了集體經濟成員權利合理性“無解”的難題。社區公共品的分配限于社區成員。在公共品數量較少時，人們不會對社區成員做嚴格的資格甄別；在更大的區域里，如果不同社區的公共服務水平差別不大，人們對不同社區成員的流動更不會計較。社區成員的資格如何確定，其合理性事實上是“無解”的。但是，一旦在社區成員間分配的不只是公共品，例如珠三角地區廣泛存在的集體分紅，一個社區的成員就一定會計較本社區成員的數量變化。珠三角等地常見的外嫁女保留成員權、復轉軍人與大學生回遷農村戶口、市民身份回歸農民身份等等問題，至今在困擾各地的政府。

　　第三，公共品分配與私人物品分配交織在一起，既造成了私人物品分配的平均主義，又破壞了公共品分配的普惠原則，產生了分配的“雙重扭曲”。因為受經營性資產的影響，社區原住民反對將來自集體資產的收益作為公共品分配給社區居住的外來人口，破壞了公共品分配的普惠性原則；又因為集體資產被作為公共品產生的源頭，以至于在分紅時以社員身份為對象進行，而不論社員對資產的關心與負責程度，產生了平均主義的低效率。在珠三角地區，我們看到總有集體成員反對外來人口享受社區的公共品，造成社區公共生活的封閉性和本地原住民與外來人口之間的裂痕。

　　第四，傳統集體經濟的公權擴展結構造成廣泛的“無責任負債”現象。在比較成熟的市場經濟條件下，多個自然人組成的按份共有的有限責任債權結構、個體戶與民間借貸者構成的無限責任債權結構，均是成本與收益對稱的結構，不容易發生過度負債情形。但傳統集體經濟體制將成員的資產完全掌握以后，會產生“分紅剛性”，村干部借此獲得集體成員的“合法性認同”。這種分紅剛性所產生的壓力，是珠三角地區集體經濟負債的基本原因。

　　第五，傳統集體經濟存在一種“內部人控制”自增強機制，產生顯性的和隱性的兩種監督成本。在一個社區范圍里，對公共品很難產生過度需求。但因傳統集體經濟包含了對私人物品的控制，所謂權力的“含金量”很大，內部人控制的激勵作用也相應增大。集體經濟越是強大，這種內部人控制的激勵作用越大。在傳統集體經濟越是強大的社區，家族控制公權運作的特征越是明顯，最突出地反映了內部人控制的自增強機制。社區通常存在的監督會發生成本，同時，因對內部人控制的無奈，社區成員消極作為也是一種成本，可稱隱性成本。

　　癥結◥＞

　　對公有制認識不清

　　過去倡導解放思想多年，在理論上對傳統集體經濟的認識卻沒有突破。筆者認為，需要在理論上澄清的有三個方面。

　　第一，要分清土地資產公共性與私人性兩種屬性，公共性問題通常需要公權處置，但私權的維護要靠權利的自由行使，公權應盡量避免干預私權行使。

　　公共性問題由其使用的所謂“外部性”引起，例如農地被不合理地用作了建設用地，或建設了有污染的工廠等等，這類問題一般可以靠政府與社區規劃及用途管制來解決。而土地的私人屬性則決定了土地的使用者應該有獨立的處置權，不能靠“少數服從多數”這類公共事務處理原則來處置土地。例如農民的承包地被征收這件事，不論征地是不是與公共利益有關，開發商或政府都應該和土地承包者一對一地談判，絕不能由多數人的決策替代少數人的意志。即使是因公共利益征地，在發生異議的情況下，法院也要針對農戶走法律程序，不能依多數人的態度對少數人直接采取法律行動。

　　私人領域和公共領域的邊界如何劃分才好？拿土地來說，其使用會有公共性，所以要有規劃和用途管制；但土地的交易一般不會影響用途，因為所有權(或承包權)變化以后，新的權利主體也可服從規劃和用途管制。所以類似征地行為一般不要用少數服從多數原則強制不愿意交易的權利主體。烏坎村事件給我們的啟示是，在一定層次和一定歷史時期，自由的價值甚于民主的價值；充分尊重農民的權利，特別是農民的土地財產權，讓他們在私人事務中享有充分的自由，應是超越其他的首要任務。溫家寶總理新近發表的關于尊重農民土地財產權的文章，與中共十七屆三中全會作出的土地制度改革決策一脈相承。尊重農民土地財產權不是要搞私有化，只要落實農民土地承包關系長久不變就夠了。

　　第二，要區別集體經濟與集體產權，不能在二者之間劃等號。

　　集體產權在法理上也可被稱為“社區共同共有產權”。這種產權形式自古以來就存在，例如，社區道路、社區宗教設施、基于宗法關系的祭祖設施、社區公學、社區公地(通常以低租金租給窮人)等等。這種集體產權，通常只涉及社區的公共生活，與社區的平等和秩序有關，而與社區農戶的經濟活動無關，所以，它不能等同于集體經濟。

　　集體經濟在歷史上很少見。符合本文前述四個特征的傳統集體經濟更少見。19世紀有空想社會主義者做過一些實驗，很不成功。目前在以色列有存在多年的集體經濟，但它與以色列處于戰爭狀態有關，且效率相對不高，特別對年輕人缺乏吸引力。大規模的集體經濟在第二次世界大戰以后出現在社會主義國家。中國目前的農村集體經濟已經有了較大變化。

　　從理論上說，集體產權有其存在的根據，甚至可以說它會伴隨人類社會永久存在。但集體經濟則完全不同，它只是一定歷史時期的政治產物。我們需要集體產權，但不需要集體經濟。集體產權具有合理性，并不等于集體經濟具有合理性，這個新理念需要樹立起來。

　　第三，要正確認識公有制內涵。

　　筆者贊成社會主義社會的產權結構應包括公有制，甚至可以說公有制應占主導地位，但在土地產權關系上要重新認識“公有制”的內涵。其一，國家對公共性極強的土地可以實行國民共同共有，建立土地的國家所有制。我國70%以上的國土不能直接成為企業和個人從事經營性活動資源，而只是一般公共資源，可以實行國家所有制。其二，國家對其他土地的使用進行用途管制和規劃約束，用稅收杠桿對其“公共性”導致的成本和收益進行調節，也是土地公有制的實現形式，而不必對這些土地直接建立國家所有制。通常，這些土地的使用需要利用市場關系，其所有權制度可實行按份共有或社區共同共有。其三，公有土地的使用權也可以“物權化”，成為公民的財產，例如農民的土地承包權可以通過“長久不變”政策成為農民的土地財產權。國家要像保護農民的私人存款一樣去保護他們的土地財產權。

　　按照這個思路，土地公有制其實無處不在，只是公有的形式不同而已。在這個理念基礎上安排土地制度改革，我們將會擺脫很多束縛，建立起城鄉統一的土地市場，提高土地資源的配置效率，為建立適度土地密集型農業、提高我國農業競爭力創造制度基礎。

　　出路◥＞

　　發展按份共有產權

　　解決傳統集體經濟問題的根本出路，是徹底與目前這種集體經濟切割開來，在適當范圍里保留集體產權，樹立全新的公有制為主導的觀念。

　　廣東在農村集體經濟體制改革中的兩個步驟有重要實際意義。

　　第一步是建立股份社。股份社的建立雖然沒有根本解決傳統集體經濟問題，但通過股份的量化固化，為新的改革奠定了一種技術基礎。

　　第二步是佛山順德、南海等地先后開展的“政社分開”改革。筆者以為，這項改革的意義重大。政社分開以后，前述“集體產權”繼續保留，由村委會或社區居委會行使管理權，主要解決公共服務問題。股份社管理與社區公共管理分開，股東大會或股東代表大會行使股份社的管理，前述公權與私權交織一起的弊端就有條件克服。股份社相對獨立，和社區公共服務的關系更加清楚，為進一步深化改革創造了條件。

　　更深入的改革要做下面幾件事：

　　第一，對集體產權(社區共同共有)要視不同情況，或者完善管理，或者過渡為國民共同共有產權。在農業區，可以保留集體產權，但應僅僅限于公共性資產，用于公共服務，并且要向所有居民開放。在城市，考慮到公共品的規模效益利用，可以將集體產權過渡為國民共同共有產權。地方政府可以將集體公共性資產收歸政府，同時全部承擔公共服務責任。

　　第二，發展私人物品(對應經營性資產)的按份共有產權，如發展農民專業合作組織等。

　　第三，對現有股份社，要進行徹底改革，由目前仍具有社區共同共有產權特征的組織，改造為按份共有產權組織。改造的主要辦法是適度開放農戶股權交易，建立股份社的自由進退機制。

　　第四，通過清產還債的辦法，解決村級經濟的債務問題。對于沒有足夠現金流還債的村社，可以拍賣經營性資產還債。拍賣所得不足以還債的村級經濟組織，可以按破產處理。