焦點評析

　　誰也無權剝奪農民的土地財產權

　　溫家寶總理在2011年底召開的中央農村工作會議上明確指出，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。他強調，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，2012年一定要出臺相應法規。

　　在《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺之后，總理的講話又明確了農村征地制度改革的核心點和關鍵處，提出了路線圖和時間表。這體現了中央對于保護農民土地財產權利不僅具有堅定決心，也有制度設計上的清晰路徑。

　　農民的土地財產權是法律賦予農民的合法權利。承包法明確規定農民承包地經營權“長久不變”，農民的宅基地是農民祖祖輩輩安身立命之所，其使用權是農民代代相傳的權利，可以說是農民家園的家園。但很多地方，為了快速發展城鎮化，總是從最能降低發展成本的土地上切入，通過低價征占農地來獲得土地的增值收益，有的地方在這方面已經形成了一種慣性，甚至淪為“土地財政”，可稱之為“土地依賴”。對這些地方的主政者來說，這樣做，可能獲得了快速的發展，增加了政績的亮色和財政的寬裕，有了辦大事、做更多公共服務的底氣和能力，這當然在一定時期內對一個地方的發展和百姓生活的改善有益，在經濟發展初期，這也許還是一種無奈的選擇。但是在經濟發展水平有了很大提高的情況下，繼續依賴于這種“土地依賴”，恐怕就難以為繼了。按照成本效益核算理論，任何事的成功所付出的總成本是固定的，經濟的成本降低了，一定會在政治、道德、文化等社會成本的增加上體現出來。一些地方依賴剝奪農民土地財產權利來獲得發展的成本優勢，單純從經濟上來看，確實有了一份漂亮的成績單，也讓人覺得這個地方發展得很快，這個地方的主政者有能力干大事。但是，靠侵害、剝奪農民的土地財產權利獲得的發展，必然不是可持續發展，更稱不上是科學發展。一方面，農民的土地財產權利受到侵害，必然引起農民反彈，造成強烈社會反響，對社會和諧穩定造成不利影響，使社會付出更多的行政成本和政治成本。另一方面，農民的權益蒙受損失，固然是農民家庭的經濟損失，也必然降低了農村的整體支付能力，對擴大農村內需形成反向作用，對這個地方經濟內生力量的培育和永續發展不利。所以，對社會整體來說，這樣的一時一地的發展，多少有些得不償失。

　　要想切實保障農民的土地財產權利，首先必須進一步明確農民是土地財產權的法律主體。無論是承包地的經營權，還是宅基地的使用權，都是物權法規定的用益物權，都受到物權法的保護。任何人包括政府要想獲得農民擁有使用權的土地，必須以協議的形式獲得，必須以市場議價手段和讓農民滿意的結果來獲得權利的渡讓。雖然農村的土地是集體所有，并沒有賦予農村基層組織和集體負責人處置農地的權力，絕不能讓鄉鎮村干部未經農民同意、以集體的名義來處置農地，也不能因為農民進城務工、甚至長時間不回來了，就以其承包地不再是生產工具和生活保障的理由來收回，或者以村莊整治、新農村建設、農房長期空置等理由侵害他們擁有的宅基地使用權。其次，要讓農民獲得土地財產權利的增值收益。對于農地在征收后進入市場實現的漲價效益的分配，應該實行與城市土地征收同等的權利，要讓農民更大比例地分享到土地的增值收益。這對于推進城鎮化的可持續發展和新農村建設、對推進“三化同步”都很有助益。第三，要把農民的土地財產權利以專門的法律法規明確下來。這不僅是以法律法規的神圣性、權威性和強制性來強化對農民土地財產權利的保護，同時也是對政府行政的法律約束、對政府權力界限的明確劃定、對公權擠壓私權的提前設防。最后，維護農民土地財產權利也要充分尊重考慮少數人的權利。不能以為民做主的思維來開展工作，不能以維護農民的長遠利益、整體利益的理由，來減少對農民當前利益、個體利益的尊重，要在兼顧當前和長遠上求得平衡、在尊重整體和個體上獲得和諧，既要體現多數人的意愿，也要充分考慮少數人的特殊情況和合理要求。要讓主動放棄土地和被動失去土地的農民都能獲得滿意的收益、滿意的安置和滿意的權利實現。

　　維護發展好農民的土地財產權利，對經濟社會發展的轉型升級是一個好的契機和催化劑，也必將使我們的發展更科學、更有可持續性、也更充滿溫暖的人性。我們期待著農村征地制度改革方案和相應法規的盡快出臺。(何蘭生)