消費者權益保護法中存在八大問題函待盡快完善

　　今年以來，遼寧、甘肅、新疆、福建等省、自治區人大先后對當地的地方消費者權益保護法規進行了修改。這些修改后的地方法規與修改前的法規相比，在很多方面都有了較大的突破，可以說是亮點紛呈。應該說，這些地方立法都是對進一步完善《消法》的一種有益嘗試和實踐，引起了社會各方面的關注。為此，我們邀請了國家工商總局消費者權益保護局副局長劉小平，請她就如何進一步完善《消法》發表一些個人看法，供有關部門和廣大讀者參考。

　　劉小平

　　今年是消費者權益保護法(以下簡稱《消法》)正式實施10周年。十年來，《消法》在完善社會維權機制、解決消費權益糾紛、打擊侵害消費者權益違法行為、提高消費者依法維權意識以及促進消費維權運動蓬勃發展等方面發揮了很大的作用。但是，隨著時間的推移，受《消法》起草時理論和實踐不足的影響，在《消法》執行中，一些問題也逐漸顯現出來。今年，一些地方立法為進一步完善消費者權益保護進行了一些有益嘗試和探索，為下一步《消法》的修訂提供了經驗。

　　權利范圍問題

　　權利是保護消費者的基本依據。《消法》以法律的形式賦予消費者九項權利，使消費者在其權益受到損害時能夠憑借法律的力量，維護自身的權益。但是，隨著市場經濟的發展、營銷方式的變化，特別是網絡經濟的出現，僅僅九項權利已經不足以保護消費者，或者說，消費者受到損害的權利已經超出了九項權利的范圍，這里面非常突出的是消費者的隱私權。隱私權雖然受民法保護，但是在消費關系中越來越多地涉及到個人隱私的內容，經營者未經允許，為了謀利擅自泄露消費者個人隱私的現象屢見不鮮。因此，有必要擴大《消法》保護消費者權利的范圍。

　　行政保護體制問題

　　行政保護是履行保護消費者權益的一項重要的法律制度。現行《消法》體現行政保護的制度主要涉及第28條“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關部門應當依照法律、法規規定，在各自的職責范圍內，采取措施，保護消費者的合法權益”的規定；第34條關于消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以向有關行政部門申訴的規定；第50條對經營者發生侵害消費者權益的行為，法律、法規對處罰機關和處罰方式有規定的，依照規定執行；未規定的，由工商部門進行處罰。這些規定明確了在制定消費者權益保護措施、調解解決消費糾紛和查處侵害消費者權益案件三個主要方面的行政作用，體現了政府領導下，以一個部門為主，多部門各司其職、相互配合的行政保護構架。但是，實際操作中矛盾很多：一是在制定消費者保護措施方面，由于各部門分工不夠明確，在一些方面主次難分，一個部門如果制定保護消費者權益的規章有可能因涉及其他部門的權限而裹足不前，造成消費者權益保護措施嚴重滯后；二是在受理消費者申訴方面，也由于各部門分工不夠明確，造成各部門受理范圍不清，而在強調依法行政的趨勢下，各部門只好謹慎從事；三是，在受理申訴方面，由于受理申訴的職責與處罰侵害消費者權益違法行為的職責往往不屬于同一部門，也弱化了打擊違法行為、保護消費者權益的力度。

　　總之，現行《消法》應當在研究如何建立更加有效的消費者權益行政保護體系的基礎上，通過法律修改，借鑒其他國家的做法，建立消費者權益保護工作的綜合協調機制，進一步規定消費者權益保護行政部門的各項具體職責。

　　維權途徑問題

　　維權途徑是保護消費者權益的關鍵問題。現行《消法》為消費者提供了五種維權途徑，但是這五種途徑都不能有效地發揮作用，嚴重地影響到消費者權益的落實。

　　第一、“與經營者協商和解”。在市場秩序比較混亂、信用缺失問題突出、政府管理滯后的轉軌時期，經營者的自律意識尚待逐步提高，通過“與經營者和解”的方式解決消費糾紛，尚難成為一條主要的途徑。

　　第二、“請求消費者協會調解”。由于消費者協會是社團性質的組織，受職能限制，對經營者與消費者的糾紛只能運用調解手段來解決，缺乏強制力保證，因此，調解成功率不高。

　　第三、“向有關行政機關申訴”。由于《消法》沒有賦予行政機關對消費糾紛進行行政裁決的手段，行政機關也只能通過行政調解的辦法解決消費糾紛，而且即使在雙方當事人達成行政調解協議的情況下，若一方當事人不履行協議，行政機關也沒有強制執行的辦法，因此，行政機關也難以成為消費者依法維權的靠山。

　　第四、“根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機關仲裁”。目前，消費者選擇仲裁途徑解決消費糾紛受到一定的制約，主要是消費者一般在購買商品、與經營者發生消費糾紛后，才需要考慮選擇仲裁途徑解決糾紛，而請求仲裁是以消費者和經營者雙方自愿為基礎的，但此時很少有經營者愿意與消費者達成通過仲裁解決消費糾紛的協議。客觀上，使得消費糾紛仲裁制度難以有效地發揮作用。

　　第五、“向人民法院提起訴訟”。目前我國的訴訟制度比較傳統，針對小額消費糾紛和群體性訴訟，雖然有的審判機關已經在積極探索、嘗試靈活便捷的訴訟方式，但就全國來說，還沒有建立適合消費糾紛特點的訴訟制度。煩瑣的訴訟程序和漫長的訴訟時間嚴重地限制了訴訟作為消費者權益保護最后防線的作用。

　　解決這一問題，需要改善現行仲裁制度，或者建立靈活的行政裁決制度和小額消費糾紛的審判制度。

　　舉證責任和費用問題

　　建立合理的舉證責任制度與消費糾紛的順利解決關系密切。目前《消法》中對于發生消費糾紛時的舉證責任沒有做專門的規定，按照消費糾紛屬于民事糾紛范疇的推論，消費糾紛應當實行“誰主張、誰舉證”的舉證原則。但是消費糾紛中存在不同于一般民事糾紛的差異性，即消費者在消費糾紛中處于弱者的地位，如果這些工作要消費者去做，一是消費者要承擔商品檢測鑒定的費用，而高額的檢測費往往超過糾紛商品本身的價值，使消費者望而卻步；二是消費者單方送檢，即使通過商品檢測鑒定查明了問題，經營者也有可能以種種原因不承認檢驗結論。這一情況的存在也是目前消費糾紛解決難的一個重要原因。所以，根據消費糾紛的特點，按照舉證責任與舉證能力相適應的合理原則，確立體現保護弱者、傾向于消費者一邊的舉證責任制度。當消費者因商品質量問題提出賠償請求的主張時，消費者的舉證責任應當明確地規定在提供購買憑證、展示商品存在缺陷或瑕疵(不需檢測)兩點上，如果經營者對消費者提出的求償主張有異議的話，應當實行舉證責任倒置。此外，如果侵權事實成立的話，應當明確規定由經營者承擔檢測費用。

　　賠償主體問題

　　確定賠償主體的問題是落實消費者求償權的關鍵。目前，《消法》對侵害消費者權益的行為發生后的賠償主體做了規定：消費者在購買、使用商品時，其合法權益受到損害的，可以向銷售者要求賠償；消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產者要求賠償。這樣的規定，雖然很明確，消費者可以因瑕疵商品引起的財產損害，要求銷售者先行賠償，避免了生產者與銷售者相互推諉的問題，有利于消費者求償權的落實。但是，這樣規定也容易造成對《消法》的歧義，認為消費者因瑕疵商品受到損害時，只能向銷售者求償。為此，應當在規定銷售者負有承擔先行賠償義務的同時，明確消費者對賠償主體的選擇權。

　　民事責任的落實問題

　　這一問題涉及維護消費者權益的核心問題。消費者的權益一旦受到損害，向經營者提出承擔民事責任的合法要求時，經營者能否按照消費者的要求履行民事責任就成為消費者最關心的問題了。但是，目前即使在法律義務明確、責任明確、賠償方式甚至具體賠償數額明確的情況下，經營者以種種理由或借口故意拖延或者無理拒絕消費者要求的現象也普遍存在，造成《消法》規定的賠償責任難以落實。對于這種情形，《消法》第40條、50條雖然規定了經營者應當承擔相應的民事責任和行政責任，但對“故意拖延”、“無理拒絕”沒有規定具體的處罰執行標準，造成行政機關難以操作，不便于消費者追究經營者的法律責任，也大大地削弱了《消法》的作用。

　　行政執法措施問題

　　行政執法措施是行政機關執法到位的保障，法律應當賦予行政執法機關與其工作需要相適應的行政執法手段。但是，目前《消法》缺乏對執法措施的明確規定。一是對行政機關查處嚴重侵害消費者權益的行為沒有明確其可以行使哪些調查手段。在查處侵害消費者權益案件中，特別是要查清一些性質惡劣、手段隱蔽、對抗性強的案件，必須有專門的，甚至是要使用或借助非公開的偵查手段才行。二是侵害消費者權益的行為發生后，為了控制危害范圍、降低危害后果，行政執法機關需要采取一定的應急手段，如發出危害商品退出市場的禁令、強制經營者召回缺陷商品等。總之，執行《消法》的行政措施主要應當包括案件的強制性調查權和控制危害后果的應急措施。

　　消費糾紛的訴訟程序問題

　　司法訴訟途徑是消費者依法維權的保障。目前，消費訴訟主要是由消費者個人提起，而且沒有適用于消費者群體訴訟的程序，這種訴訟制度已經不適應消費者維權的實踐需要。在消費糾紛中，無論是涉及商品質量、格式合同、商品房，還是涉及物業管理、公共服務價格、旅游等服務，侵權的對象往往都是群體消費者，而且這些侵害群體消費者利益的行為同時具有擾亂社會經濟秩序的雙重性質。為消費者討回公道的過程，也是懲罰違法行為，建立信用社會的過程。從這點意義上說，應當完善現行消費糾紛的訴訟程序，借鑒其他國家的做法，建立適合于解決群體消費糾紛的訴訟程序，同時，賦予消費者協會和有關行政執法機關代表消費者利益和國家利益提起訴訟的職權，以更好地追究經營者的法律責任。