南京報道 本報記者 范利祥

　　政府的一切收入都要歸公。

　　2007年1月27日江蘇省兩會上,江蘇省省長梁保華對外宣布,從2007年開始,江蘇省要將全省非稅收入全部納入國庫或財政專戶。

　　此前的10個月,江蘇省已經(jīng)悄然啟動了非稅收入改革的大幕。全省67個省級機關(guān)廳局單位全部推行了非稅收入的改革。

　　這筆錢歸整起來不是一筆小數(shù)字。江蘇省財政廳廳長包國新在一次內(nèi)部會議上透露,"67個省級機關(guān)單位就有160多億的非稅收入,平均每個部門2.4億元左右。"

　　來自財政部財科所的一份研究報告顯示,2005年,中國各級政府的非稅收入總規(guī)模已超過1萬億元,相當于同期全國財政收入的40%以上。這還不包括數(shù)額龐大的土地出讓金。

　　非稅收入,是指行政事業(yè)性收費、執(zhí)罰收入以及龐大的土地出讓金收入等除稅收之外的各項政府收入。

　　"這筆資金一直徘徊在預算外,滯留在各部門,來源和支出不受監(jiān)督,被各部門截留擠占,用于發(fā)放獎金和私設(shè)'小金庫'。"此間的一名財稅專家說。

　　現(xiàn)在,江蘇省率先對政府的這筆錢動刀。

　　2000億的隱患

　　根據(jù)江蘇省財政廳的統(tǒng)計,江蘇的非稅收入體量非常龐大,從1996年的255.02億元增加到2005年的1107.3億元,年平均增長17.7%。全省非稅收入與地方稅收收入基本持平(2005年的地方一般預算收入約1300億元),占財政總收入的30%以上。

　　而如果把土地出讓金也計算在內(nèi),非稅收入的盤子會更加龐大——江蘇省國土資源廳廳長陶培榮透露,2005年,江蘇省全省合同土地出讓金達到1000億元上下。

　　如此算來,江蘇的非稅收入2005年已經(jīng)達到2000億元以上。

　　而非稅收入主要下沉在地方,越往下越大。特別在一些西部地區(qū),非稅收入一般占到地方財政收入的60%以上,很多地方甚至超過了財政收入。

　　東部比例稍微低些。"一般的縣,非稅收入都占財政總收入的20%以上。"無錫市一位副秘書長2月5日告訴記者說。這當然不包括土地出讓金。

　　"非稅收入來源是什么?如何支出的?一直是筆模糊帳。"中國財政學會理事、南京審計學院教授蔣大鳴說。

　　政府的非稅收入也經(jīng)常成為審計的重點。江蘇省2005年的一份審計報告就顯示,在被審計的10多個部門中,有5個部門收入不入賬或轉(zhuǎn)移至下屬單位和機關(guān)工會等521.26萬元;3個部門及下屬單位設(shè)立賬外賬、"小金庫"共538.5萬元,主要用于彌補行政經(jīng)費不足和發(fā)放職工福利。

　　"我們原來的年終獎,科級以上的能發(fā)五六萬。"江蘇省某省級機關(guān)一位副處長私下表示。以獎金的形式發(fā)放給部門員工,是非稅收入最為主要的支出方式之一。

　　非稅收入的膨脹也給以企業(yè)為主的稅賦主體帶來沉重負擔。"我們公司曾經(jīng)一天收到來自工商、稅務(wù)、環(huán)保等部門的五張交費單子。"南京市一位知名民營企業(yè)老板就告訴記者,"每年光這一塊就夠我們受的了。"

　　"非稅收入已經(jīng)到了不改不行的地步。"蔣大鳴說。

　　三步走策略

　　清理政府的非稅收入,江蘇省將它作為推動政府轉(zhuǎn)型的一個抓手。江蘇專門成立了一個非稅收入收繳管理制度改革工作領(lǐng)導小組,省委常委、常務(wù)副省長趙克志擔任組長。

　　考慮到改革的復雜艱巨,江蘇采取了這樣先試點,后逐步推開的策略。

　　在2006年一季度,先選擇部分省級單位進行試點,并在當年年底在所有的省級單位中推廣。

　　在地方上,先在徐州、常州、淮安及張家港、海安縣、邳州市、灌南縣、高淳縣、溧水縣等部分市縣進行試點,2007年年底在全省各市縣推廣。

　　非稅收入改革直擊要害,涉及的利益面非常廣泛,一些省級部門和地方政府的抵觸情緒也非常強烈。

　　"先在哪些部門動刀,爭論很大,因為改革使得部門利益大幅縮水。"江蘇省財稅系統(tǒng)的一位官員透露說。

　　據(jù)其介紹,有一次,省里領(lǐng)導召集相關(guān)會議,宣讀改革方案和試點單位時,下面亂哄哄一片,而且看報紙的看報紙,喝茶的喝茶,"最后分管省長當場拍了桌子"。

　　最后,經(jīng)過反復斟酌,農(nóng)林廳、經(jīng)貿(mào)委、科技廳、新聞出版局、藥監(jiān)局、司法廳等6家省級單位進入決策層的視野。

　　選好試點后,改革也不是一步到位,而是分三步實施。

　　第一步,先全面清理政府性基金和行政事業(yè)性收費等非稅收入項目、收費票據(jù)及行政事業(yè)單位經(jīng)營活動,取消不合法的項目,嚴格新增項目審批,歸并票據(jù)種類。

　　其它列入清理范圍的還包括各行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)進行的經(jīng)營活動,對房產(chǎn)、設(shè)備、設(shè)施等國有資產(chǎn)統(tǒng)一進行登記造冊,并對其有償使用收支加強管理。

　　"許多收費項目十分可笑,而且基本上都裝入執(zhí)法部門的腰包了。"江蘇省財稅系統(tǒng)一位人士透露說。

　　清理后,江蘇統(tǒng)一規(guī)定了非稅收入改革的范圍——行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。但社會保障基金、

　　接下來第二步,是非稅收入全部進入財政專戶,實行收支兩條線。每個試點單位都要在指定的代理銀行開設(shè)財政專戶,并將以往"單位開票、單位收費"的征繳方式,改為實行非稅收入"單位開票、銀行代收、實時入庫(或?qū)��?"的征繳方式。

　　根據(jù)改革方案,在這一階段,進入財政專戶的非稅收入的支配權(quán)仍然在試點單位,而且上級財政部門不調(diào)用下級財政的非稅收入資金。

　　"就算是這樣,改革推行到這一步,有些部門也已經(jīng)開始有意見了。"上述財稅系統(tǒng)知情人士介紹說,因為其進入財政專戶的非稅收入支出,基本上已經(jīng)處于財政部門的視野之內(nèi)。

　　最后的第三步,也是"傷筋動骨"的關(guān)鍵一步,就是所有的非稅收入要進入國庫,納入預算。這個時間表是2007年年底。

　　"一旦進入國庫,這些部門就失去了支配非稅收入的權(quán)力,而要由地方政府統(tǒng)一調(diào)控了。"蔣大鳴分析說,"而且,非稅收入納入預算后,就意味著必須接受地方人大的監(jiān)督,徹底實現(xiàn)在陽光下運行。"

　　后續(xù)配套政策

　　從2006年3月正式啟動,江蘇的非稅收入改革已進行了將近一年。

　　但改革的復雜性也在此時逐漸浮現(xiàn)。首先是不少部門都對非稅收入諱莫如深,不愿如實報告非稅收入的真實數(shù)額。

　　"我們廳的非稅收入很少,大概就100萬吧。"江蘇省司法廳的袁處長在接受采訪時表示,"也就只有

　　但江蘇省財政廳不愿透露姓名的人士說,司法廳的非稅收入數(shù)目"很多",比如公證費、律師收費等等,"考務(wù)費只是小頭"。

　　江蘇省農(nóng)林廳計財處的黃處長也表示:"我們的非稅收入沒有代表性,也就200多萬。"

　　而江蘇財稅系統(tǒng)的一位專家卻不這么認為。"就我的調(diào)查,很多縣的農(nóng)林部門,非稅收入就已經(jīng)達到幾百萬,甚至上千萬了。"

　　"所以,如果(非稅收入)全部進行規(guī)范的話,這67個單位的非稅收入絕對不止這個數(shù)。"

　　此外,改革中碰到的一些操作難題,也令人深感棘手。

　　比如,財政部門對于單位的所有非稅收入是否已及時足額上繳財政專戶或國庫,并不十分清楚。

　　負責非稅收入核算和決算的部門對非稅收入的來源也不是非常清楚,無法對其增減變化情況做出準確的分析。

　　負責部門預算編制的部門,在核定非稅收入計劃時,難以衡量各執(zhí)收部門上報的收入是否符合實際,容易出現(xiàn)執(zhí)收部門虛報收入的問題。

　　不僅如此,由于改革最終使部門失去了對非稅收入的支配權(quán),執(zhí)收部門是否存在應(yīng)收不收的問題,也難以把握。"錢進入國庫后不歸我們支出了,還要浪費一定的人力物力,誰還有收取的積極性呢?"

　　所以,江蘇省財稅系統(tǒng)的人士判斷,要在今年年底把非稅收入全部進入國庫,"很難,的確很難"。

　　鑒于改革中遇到的難題,有專家認為,改革的順利推進有賴于一系列配套措施的出臺。

　　"現(xiàn)在財政部下的決心很大,今年將爭取在有關(guān)<預算法>修訂中增加政府非稅收入這項內(nèi)容。"財政部科研所一位專家告訴記者。此外,財政部不久前下發(fā)的<2007年政府收支分類科目>,也首次將非稅收入全口徑列入政府收入大類。

　　"不僅要建立健全非稅收入的監(jiān)督檢查和報告制度,還要對一些違規(guī)行為,比如違反規(guī)定設(shè)立非稅收入項目;緩收、減收、免收非稅收入;自行開設(shè)非稅收入賬戶或者過渡性賬戶;隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、坐支、挪用、私分非稅收入款項等等,都要明確相應(yīng)的法律責任。"蔣大鳴表示。