個(gè)稅申報(bào)：惹眼的十二萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)

　　新《辦法》將個(gè)稅自行申報(bào)的義務(wù)延伸至年收入12萬(wàn)以上的普通納稅人，這意味著此項(xiàng)制度將由過(guò)去的偶然適用轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮钠毡檫m用，它將會(huì)對(duì)我國(guó)的稅收征管體制帶來(lái)變革性的影響

　　◎文／黃 韜

　　2006年11月6日，國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法(試行)》，其中第二條規(guī)定了“凡依據(jù)個(gè)人所得稅法負(fù)有納稅義務(wù)的納稅人，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定辦理納稅申報(bào)：(一)年所得12萬(wàn)元以上的；(二)從中國(guó)境內(nèi)兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得的；(三)從中國(guó)境外取得所得的；(四)取得應(yīng)稅所得，沒有扣繳義務(wù)人的；(五)國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形。”這就明確了納稅義務(wù)人承擔(dān)納稅申報(bào)義務(wù)的年收入金額底線是12萬(wàn)元。換句話說(shuō)，從2007年起，只要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是否已在本年度完成了納稅義務(wù)或者已被足額代扣代繳稅款，納稅義務(wù)人都要在稅務(wù)年度終了之后履行法定的申報(bào)義務(wù)，盡管這樣的義務(wù)在大多數(shù)情況下可能只是程序性的要求。為此，《辦法》明確要求“年所得12萬(wàn)元以上的納稅人，無(wú)論取得的各項(xiàng)所得是否已足額繳納了個(gè)人所得稅，均應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定，于納稅年度終了后向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)。”

　　在具體程序方面，《辦法》還具體規(guī)定了“年所得12萬(wàn)元以上的納稅人，在納稅年度終了后，應(yīng)當(dāng)填寫《個(gè)人所得稅納稅申報(bào)表(適用于年所得12萬(wàn)元以上的納稅人申報(bào))》，并在辦理納稅申報(bào)時(shí)報(bào)送主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，同時(shí)報(bào)送個(gè)人有效身份證件復(fù)印件，以及主管稅務(wù)機(jī)關(guān)要求報(bào)送的其他有關(guān)資料”，“年所得12萬(wàn)元以上的納稅人，在納稅年度終了后3個(gè)月內(nèi)向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)”以及“納稅人可以采取數(shù)據(jù)電文、郵寄等方式申報(bào)，也可以直接到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)，或者采取符合主管稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定的其他方式申報(bào)。”

　　制度推行者的期待

　　其實(shí)，自行納稅申報(bào)制度并非新《個(gè)稅法》的首創(chuàng)。1980年的《個(gè)人所得稅法》就規(guī)定了“沒有扣繳義務(wù)人的，由納稅義務(wù)人自行申報(bào)納稅。”1995年，國(guó)稅總局頒布的《個(gè)人所得稅自行申報(bào)納稅暫行辦法》詳細(xì)地要求“有下列情形之一的，必須自行向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)所得并繳納稅款：(一)從兩處或兩處以上取得工資、薪金所得的；(二)取得應(yīng)納稅所得，沒有扣繳義務(wù)人的；(三)分筆取得屬于一次勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得的；(四)取得應(yīng)納稅所得，扣繳義務(wù)人未按規(guī)定扣繳稅款的；(五)稅收主管部門規(guī)定必須自行申報(bào)納稅的。”

　　考察法律制度的演變，我們發(fā)現(xiàn)最大的差別就在于將自行申報(bào)的義務(wù)延伸至年收入12萬(wàn)以上的普通納稅人，這意味著此項(xiàng)制度將由過(guò)去的偶然適用轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮钠毡檫m用(盡管還不是全民適用)。可以肯定的是，這會(huì)對(duì)我國(guó)的稅收征管體制帶來(lái)變革性的影響，而由此引發(fā)大量的是非議論倒也是不足為奇了。

　　如果說(shuō)提高個(gè)稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)是基于民間呼聲的話，那通過(guò)立法來(lái)拓寬自行納稅申報(bào)的范圍則主要來(lái)自于稅收征管部門的大力推動(dòng)。由于在現(xiàn)階段，部分高收入者的收入來(lái)源往往多形式、多渠道，具有分散性和一定隱蔽性，而征稅機(jī)關(guān)尚不具備搜集全面信息的條件，再加上代扣代繳制度導(dǎo)致的這部分納稅義務(wù)人可以輕易地將責(zé)任推給扣繳義務(wù)人而在事實(shí)上規(guī)避了法律制裁，因此為了從整體上加強(qiáng)稅源管理，法律法規(guī)明確了高收入者的申報(bào)義務(wù)和法律責(zé)任，從而拓寬稅務(wù)機(jī)關(guān)獲知個(gè)人收入信息的渠道，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握高收入者的各項(xiàng)收入，進(jìn)而有利于強(qiáng)化對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，緩解收入分配不公的矛盾。征稅機(jī)關(guān)對(duì)信息收集能力的提高還可以進(jìn)一步推進(jìn)個(gè)人所得稅的科學(xué)化、精細(xì)化管理。

　　其次，自行納稅申報(bào)范圍的擴(kuò)大還可以提高公民的納稅意識(shí)。在代扣代繳制度下，我國(guó)絕大多數(shù)納稅義務(wù)人從不與征稅機(jī)關(guān)打交道，因此很難形成納稅人的權(quán)利意識(shí)。而在美國(guó)，一個(gè)財(cái)政年度終了之后，每個(gè)家庭都有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)填寫復(fù)雜的納稅申報(bào)表格，有時(shí)甚至還要雇傭注冊(cè)會(huì)計(jì)師或者業(yè)余的報(bào)稅師來(lái)協(xié)助填表，因此也就培養(yǎng)了美國(guó)納稅人嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募{稅意識(shí)，同時(shí)也有利于納稅人權(quán)利意識(shí)的提升。

　　從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，此次自行納稅申報(bào)范圍的擴(kuò)大也是在為將來(lái)要推行的綜合稅制作準(zhǔn)備。依現(xiàn)行稅法，個(gè)人收入被分為工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等十一個(gè)大類，并分別規(guī)定了稅率、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠以及納稅程序。這樣的征稅模式在發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用方面受到很大的限制，有時(shí)候也欠缺稅負(fù)的公平性，例如同樣的一筆1600元收入，若歸入工資薪金則無(wú)需納稅，而一旦確定為勞務(wù)報(bào)酬，則要繳稅160元。因此未來(lái)推行綜合稅制勢(shì)在必行，而目前推行具有較大普遍性的自行申報(bào)制度則起到了一個(gè)事先“演習(xí)”的價(jià)值。

　　不乏異議

　　然而，擴(kuò)大自行納稅申報(bào)范圍的法律法規(guī)也受到了學(xué)界和公眾的批評(píng)。爭(zhēng)議來(lái)自兩方面：一是合法性，二是合理性。

　　根據(jù)2001年修訂的《稅收征管法》，“納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報(bào)期限、申報(bào)內(nèi)容如實(shí)辦理納稅申報(bào)，報(bào)送納稅申報(bào)表、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表以及稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要要求納稅人報(bào)送的其他納稅資料。”也就是說(shuō)，任何一項(xiàng)稅收申報(bào)制度的創(chuàng)設(shè)必須依據(jù)全國(guó)人大制定的法律或者國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。而國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的文件最多只有部門規(guī)章的效力，它只能對(duì)上位法的具體實(shí)施作出規(guī)定。具體到我們所討論的高收入者的納稅申報(bào)義務(wù)，《個(gè)人所得稅法》規(guī)定的是“個(gè)人所得超過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定數(shù)額的”應(yīng)當(dāng)履行申報(bào)義務(wù)。而12萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)稅總局確定的。顯然法律的授權(quán)對(duì)象是國(guó)務(wù)院，而不是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)關(guān)。在法理上，未經(jīng)明確的授權(quán)，任何一個(gè)部委都無(wú)法直接作為最高行政部門的代表，這和任何一個(gè)地方政府代表不了國(guó)務(wù)院是同樣的道理。

　　至于合理性的質(zhì)疑，則是認(rèn)為現(xiàn)階段推行普遍的自行納稅申報(bào)可能會(huì)脫離實(shí)際。畢竟我國(guó)還在實(shí)施分類稅制，在這種情況下，納稅申報(bào)制度的擴(kuò)展可能會(huì)給納稅義務(wù)人帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)，即在每一筆收入都履行了納稅義務(wù)之后，還要在年終進(jìn)行一次申報(bào)。而且，類似于股票買賣收益這樣的所得在目前可以享受免稅待遇，卻仍然被歸入了自行申報(bào)的范圍，這樣的制度肯定是增加了納稅人的成本。當(dāng)然，這項(xiàng)工作的開展可以便利征稅機(jī)關(guān)對(duì)稅源的控制，并為將來(lái)的稅制改革奠定基礎(chǔ)，但我們千萬(wàn)不要忘了，稅法的核心價(jià)值不在于擴(kuò)大征稅機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，而在于規(guī)范征稅機(jī)關(guān)的行為，保障廣大納稅人的權(quán)利。

　　2007年的1月到3月將是2006年度個(gè)人收入的申報(bào)期限，屆時(shí)究竟有多少收入達(dá)到12萬(wàn)的納稅人會(huì)主動(dòng)“填表”呢？恐怕不樂觀。

　　盡管根據(jù)《稅收征管法》第62條的規(guī)定，如果納稅人未在規(guī)定期限內(nèi)辦理納稅申報(bào)和報(bào)送納稅資料的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款。但是，國(guó)人普遍有著“法不責(zé)眾”的心態(tài)，這對(duì)于稅務(wù)部門來(lái)說(shuō)將是一個(gè)棘手的難題。罰，還是不罰？到時(shí)候，這將是個(gè)大問(wèn)題。

　　比較美國(guó)的做法，個(gè)人收入申報(bào)制度之所以那么“深入人心”，除了有嚴(yán)厲的法律制裁作為威懾之外，法律還提供了一種“正向激勵(lì)”機(jī)制，即將退稅制度與收入申報(bào)制度掛鉤，從而督促了納稅人如實(shí)并按時(shí)申報(bào)收入，而類似的機(jī)制在我國(guó)卻還沒有建立起來(lái)。我國(guó)的立法部門不妨也在將來(lái)設(shè)計(jì)一套類似的做法，以提高這項(xiàng)制度的可接受性。

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