稅制改革進(jìn)入敏感期 增值稅改革不妨繼續(xù)試點(diǎn)

　　○2006年可稱為“稅制改革年”，稅改的重心由總量轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)，分階段分稅種地推進(jìn)改革。其中，增值稅、企業(yè)所得稅被放在“最重要的位置”首先進(jìn)行改革，而個(gè)人所得稅和物業(yè)稅等稅種的改革也將適時(shí)推進(jìn)

　　○增值稅改革不妨繼續(xù)試點(diǎn)下去，繼續(xù)擴(kuò)大增值稅試點(diǎn)的區(qū)域和行業(yè)范圍有利有弊，總體上利大于弊

　　○征收社會(huì)保障稅，改社會(huì)保障費(fèi)為稅，既體現(xiàn)公平原則、體現(xiàn)強(qiáng)制性和規(guī)范性，同時(shí)能降低征收成本、更好地與國(guó)際籌資方式接軌，可以大大提高我國(guó)直接稅的比重

　　○完善中小企業(yè)稅收政策，制訂促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策

　　作為“十一五”開局年，2006年顯然已被賦予了多重意義。從

　　除了個(gè)人所得稅和農(nóng)業(yè)稅之外，另外兩個(gè)重要的稅改政策最近又成為社會(huì)的熱門話題。一是“兩稅”合并。一位

　　這一切都表明，我國(guó)稅制改革已經(jīng)開始進(jìn)入了一個(gè)敏感時(shí)期。現(xiàn)在，擺在我們面前的是兩條路：一是進(jìn)入稅改深水區(qū)，直接對(duì)所得稅和增值稅展開雙重攻關(guān)；二是繼續(xù)進(jìn)行稅改外圍戰(zhàn)，為將來攻關(guān)創(chuàng)造更好的條件。那么，最終到底會(huì)走哪條路？

　　稅改重心由總量轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)

　　我國(guó)稅收制度平均每10年左右就要經(jīng)歷一次大變革，歷次重大稅改發(fā)生的年份分別為1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。其中，1994年的變革具有歷史突破性意義。按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)” 16字原則，初步建立了以所得稅、流轉(zhuǎn)稅為主體，其他稅種輔助配合的復(fù)合稅制體系，提高了“兩個(gè)比重”（即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重），增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，并為公共財(cái)政的建立和完善奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　最新一輪的稅制改革則是起始于2003年，改革的指導(dǎo)思想和基本原則被高度濃縮為“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”。這“12字原則”雖然只是1994年“16字原則”框架下的技術(shù)性變革，但是其變革力度非常巨大。

　　與1994年稅改相比，新一輪改革的重心發(fā)生了顯著變化。為了提高“兩個(gè)比重”，當(dāng)年改革的一個(gè)重點(diǎn)就是強(qiáng)化稅收的財(cái)政功能。從1994年到2003年，全國(guó)稅收占GDP比重和中央財(cái)政收入占總財(cái)政比重每年均大約提高了1個(gè)百分點(diǎn)。2003年以后，盡管兩個(gè)比重還在持續(xù)上升，但是財(cái)政收入總量已經(jīng)不再是稅制改革的重心了。

　　拉弗曲線示意圖

　　關(guān)于這一點(diǎn)，可用拉弗曲線來加以說明。根據(jù)拉弗曲線，可以知道：一是高稅負(fù)不一定能取得高收入，而高收入又不一定要實(shí)行高稅率；二是取得同樣多的稅收，可以采取兩種不同的稅率，如圖中的A點(diǎn)和B點(diǎn)，C點(diǎn)和D點(diǎn)，稅收收入是相等的，而A點(diǎn)和C點(diǎn)是高稅率，B點(diǎn)和D點(diǎn)是低稅率，也就是說適度的低稅負(fù)政策從當(dāng)前看可能會(huì)減少政府的收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻可以刺激生產(chǎn)，擴(kuò)大稅基，最終有利于政府收入的增長(zhǎng)；三是宏觀稅負(fù)與稅收收入以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間相互依存、相互制約，從理論上說應(yīng)當(dāng)存在一種兼顧稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最佳宏觀稅負(fù)水平，并應(yīng)以這個(gè)最佳宏觀稅負(fù)水平作為稅制設(shè)計(jì)的依據(jù)。

　　那么，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的合理區(qū)間在哪里，盡管不同的學(xué)者給出了不同的答案，比如有：18%～22%、14%～23%、18%～24%以及20%～22%等等，但總體看，還是具有很大的共性，即宏觀稅負(fù)不宜超過25%，也不宜太低。而從實(shí)際情況看， 1994年我國(guó)不含社保基金的宏觀稅負(fù)為10.63%， 2005年為16.18%。含社保基金的宏觀稅負(fù)1994年和2005年分別為12.17%和19.95%。

　　總體看，含與不含社會(huì)保障稅的我國(guó)宏觀稅負(fù)大體都處在學(xué)者們給出的合理區(qū)間范圍之內(nèi)。在這種背景下，稅制結(jié)構(gòu)替代宏觀稅負(fù)成為稅制改革的一個(gè)重點(diǎn)自然也就成為必然的選擇。

　　當(dāng)前面臨的制約與對(duì)策

　　自2003年以來，新一輪稅制改革已經(jīng)展開了2年多，除了農(nóng)業(yè)稅被提前取消和增值稅轉(zhuǎn)型在東北進(jìn)行了試點(diǎn)之外，有關(guān)部門在調(diào)整個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅等方面也作出了一些成績(jī)。但總體而言，迄今為止所取得的進(jìn)展與預(yù)期目標(biāo)相比還有一定的距離。這一方面是由于稅制改革直接影響到利益的分配格局，必然受到利益受損方的抵觸，另一方面則是因?yàn)楝F(xiàn)有的稅制本身也存在著許多缺陷，影響了改革進(jìn)展。

　　稅外負(fù)擔(dān)比較重

　　盡管說名義上我國(guó)的宏觀稅負(fù)并不高，某種程度上講還略微偏低，但許多企業(yè)感覺負(fù)擔(dān)比較重，其原因在于稅外負(fù)擔(dān)沉重。根據(jù)有關(guān)專家的估算，加上可統(tǒng)計(jì)的政府各項(xiàng)收費(fèi)和名目繁多的制度外收費(fèi)，費(fèi)占稅收收入（制度內(nèi)）的比重在2/3左右甚至更多。即從宏觀稅負(fù)水平來看，存在著名義稅負(fù)偏低、實(shí)際財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題。從微觀稅負(fù)水平（指每個(gè)稅種的實(shí)際征收率和繳納率）來看，則存在著法定稅率偏高、實(shí)際負(fù)擔(dān)率偏低的問題。目前我國(guó)增值稅的基本稅率為17%，如果換算成國(guó)外可比口徑，即換算成消費(fèi)型的增值稅，則稅率高達(dá)23%，高于西方國(guó)家（一般在20%以下）的水平，企業(yè)33%的所得稅率也比其他國(guó)家高。考慮到近年來各國(guó)普遍降低主要稅種稅率的情況，中國(guó)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主要稅種的稅率已經(jīng)顯得偏高，而稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際征收率和納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)率并沒有那樣高。兩種高低不匹配的情況，一方面加大了征收管理的難度，一方面使稅收制度的嚴(yán)肅性受到了損害。

　　間接稅與直接稅的比例不合理

　　盡管“十五”以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，直接稅的比重有所上升，間接稅的比重有所下降。內(nèi)外資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占稅收收入的比重，從2001年的19.2%提高到2005年的24.6%，國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重，從2001年的58.6%下降到2005年的53.7%，但間接稅比例高、直接稅比重低的格局并未發(fā)生本質(zhì)變化。由于現(xiàn)行稅制中流轉(zhuǎn)稅占稅收收入比重過大，造成原先確定的流轉(zhuǎn)稅與所得稅“雙主體”的稅制模式名不符實(shí)，不利于充分發(fā)揮直接稅的宏觀調(diào)控作用。同時(shí)，在具體稅種的設(shè)置方面也有不少問題：有些稅種重復(fù)設(shè)置，有些稅種性質(zhì)相近、征收有交叉；有些稅種已經(jīng)或者將要逐步失去存在的意義，該廢止的沒有廢止，該合并的沒有合并；有些國(guó)際上通行、中國(guó)也應(yīng)當(dāng)開征的稅種沒有開征。另外，地方稅制度也很不完善，中央稅與地方稅的劃分也不夠合理等。

　　稅收負(fù)擔(dān)的公平性亟待加強(qiáng)

　　從稅收負(fù)擔(dān)的公平性看，由于我國(guó)目前對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)分別實(shí)行兩套不同的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和行為稅制度，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多過濫，對(duì)不同地區(qū)的企業(yè)實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠；對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行兩套稅制，個(gè)別稅種存在著對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的非國(guó)民待遇，稅率、稅收優(yōu)惠和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不同。結(jié)果使不同地區(qū)不同所有制企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)存在較大差異，不符合國(guó)民待遇原則，也不利于企業(yè)之間開展公平競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)行稅制未能充分體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)民待遇原則。另外，由于直接稅特別是累進(jìn)的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅以及遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅具有較強(qiáng)的收入再分配功能，直接稅收入比重過低，尤其是來自所得稅類的比重過低，必然會(huì)影響稅制公平收入分配功能的正常發(fā)揮，影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。

　　稅種設(shè)計(jì)不夠完善

　　現(xiàn)行稅制中，主體稅種不夠完善主要表現(xiàn)為：增值稅與營(yíng)業(yè)稅并存，影響了增值稅抵扣鏈條的完整性，也加大了這兩個(gè)稅種的征管難度；生產(chǎn)型增值稅不僅無法徹底消除重復(fù)征稅的弊端，而且抑制科技進(jìn)步；消費(fèi)稅的征收范圍偏小，調(diào)節(jié)力度不足；個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅之間存在重復(fù)課稅和避稅漏洞；個(gè)人所得稅采用分項(xiàng)計(jì)征模式，稅率和費(fèi)用扣除方法不盡合理，加之征收管理薄弱，難以充分發(fā)揮對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用；地方稅體系建設(shè)滯后，不利于保證地方政府履行職能的需要。

　　此外，在稅收的宏觀調(diào)控作用、稅收管理和稅收法建設(shè)等方面，也存在著不少問題需要解決。

　　為了逐步解決上述問題，有關(guān)部門一方面需要繼續(xù)貫徹既定的改革方針，尤其是注意完善和調(diào)整稅收種類及其結(jié)構(gòu)，加大稅制規(guī)范力度；另一方面則需要根據(jù)當(dāng)前出現(xiàn)的新情況和新問題，做一些適當(dāng)?shù)恼�策調(diào)整。

　　首先，根據(jù)優(yōu)化稅制的原則，強(qiáng)調(diào)公平與效率的兼顧。優(yōu)化稅制的原則，通常歸結(jié)為三項(xiàng)：財(cái)政原則、公平原則和效率原則。在當(dāng)前財(cái)政原則不再列入考慮范圍之列的情況下，公平與效率兼顧則是最好的稅制了。一般而言，效率型稅收政策更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公平型稅收政策則更有益于社會(huì)穩(wěn)定。改革開放以來，我國(guó)稅收政策取向與我國(guó)整體“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略基本一致。然而，我國(guó)當(dāng)前個(gè)人收入分配差距較大，并呈擴(kuò)大之勢(shì)，客觀上要求稅收政策更多地關(guān)注公平的問題。所謂稅收公平原則就是指政府征稅要使各個(gè)納稅人承受的負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，并使各個(gè)納稅人之間的負(fù)擔(dān)水平保持均衡。這意味著：一是經(jīng)濟(jì)能力或納稅能力相同的人應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額相同的稅收，即以同等的方式對(duì)待條件相同的人，稅收不應(yīng)是專斷的或是有差別的，要做到橫向公平。二是經(jīng)濟(jì)能力或納稅能力不同的人應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)量不同的稅收，即以不同的方式對(duì)待條件不同的人，也就是所謂的縱向公平。實(shí)證研究表明，在個(gè)人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用會(huì)逐漸加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而，一旦個(gè)人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用則會(huì)逐漸減弱，社會(huì)成員之間的內(nèi)耗會(huì)大幅度增加，主要表現(xiàn)為一種負(fù)效應(yīng)。從當(dāng)前情況來看，強(qiáng)調(diào)稅制公平與效率的兼顧比任何時(shí)候都更具現(xiàn)實(shí)意義。一般而言，直接稅通常用以調(diào)節(jié)和解決公平收入分配問題；而間接稅更能體現(xiàn)政府的效率目標(biāo)；雙主體的稅制結(jié)構(gòu)則致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平之間的平衡。

　　其次，根據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的“建設(shè)和諧社會(huì)”要求，建立與完善和諧稅制。所謂稅收的和諧主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是稅收征收與納稅人之間的和諧；二是稅收要為和諧社會(huì)的構(gòu)建創(chuàng)造條件。為此，要把建立以納稅人為主導(dǎo)的稅制