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省級以下稅務紅頭文件制定首次有管理辦法
本報記者 陳晶晶
作為一名普通的納稅人，我們在日常生活中接觸最多的往往是各種稅務行政機關制定的稅收規范性文件。這些“紅
頭文件”本身是否合法公正，不僅關系到國家稅收大計，更關系到千家萬戶每個納稅人的權益能否得到尊重和保護。
3月1日，國家稅務總局《稅收規范性文件制定管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)已正式施行，這是我國首次對省級以下稅務機關制定稅收規范性文件的行為進行統一規范。《辦法》將帶來什么變化？記者走訪了國家稅務總局有關負責人及業內專家。
“權力有限”突出保護納稅人權利
國家稅務總局有關負責人認為，“權力有限”是《辦法》確立的一項重要制度。在沒有法律、法規和規章規定的前提下，稅收規范性文件一定不得作出影響納稅人、扣繳義務人和其他稅務行政管理相對人的權益或增加其義務的規定。《辦法》采用正向概括和反向列舉結合的方式明確了稅收規范性文件的設定權，不得涉足的“禁區”也寫得明明白白。
中國人民大學法學院博士生導師韓大元教授認為，社會生活的復雜性決定了對公民憲法和法律權利的保護應通過多位階的規范性文件加以體現。《辦法》全部36個條文當中，直接提及關于稅務行政管理相對人“權利”或“合法權益”保護的條文就有十多條，為納稅人權利提供了多方位保障，體現了《辦法》保障權利的價值取向和制定意圖。
明確規則程序減少文件自身“失范”
安徽省國家稅務局副局長洪治社認為，作為稅收執法的制度依據，稅收規范性文件自身的“失范”卻在制約著稅收法治化的進程。一些稅收規范性文件制定缺乏充分的調研程序和嚴格的審查程序，影響了文件的權威性，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”、文件“打架”的現象時有發生，不僅納稅人無所適從，稅務機關的執法成本也人為增加了。
記者注意到，《辦法》中大量具體規定正是針對上述現實問題。例如，稅收規范性文件應于發布之日起施行，對納稅人有重大利益影響的應在發布之日后30日施行，避免出現大量文件溯及既往的情況；新發布的文件要列明廢止的文件或條款的名稱，避免“以前規定與此不一致的，以本文為準”這樣的模糊用語；文件的解釋權屬于制定機關，不能下放；文件出臺須經過征求意見、合法性審查和集體審議等程序，未經規定載體統一發布的文件稅務機關不得執行等。
國務院法制辦公室政府法制協調司司長青鋒表示，《辦法》體現了“規則有效”和“程序制約”兩大原則，它通過規范制定權限和程序來提高稅收規范性文件的質量，勢必有助于從源頭上推進稅務機關的執法質量和執法水平。
備案審查監督更有效
據國務院法制辦公室政府法制協調司備案審查處處長趙振華介紹，目前我國行政機關對具體行政行為的監督，主要是行政復議和行政訴訟；對抽象行政行為的監督則主要靠備案審查。2002年起，國務院法制辦提出對規范性文件也要建立全面統一的備案監督體制的目標。
國家稅務總局有關負責人提醒記者注意一個變化，以前稅收規范性文件的備案審查全交給稅務機關里的法規部門，而法規部門實際上很難獨自做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”；《辦法》改為法規部門負責備案登記和審查監督，由業務主管部門配合對職能范圍內的稅收規范性文件進行審查。
他強調說，《辦法》還規定了“異議處理制度”，即公民、法人或其他組織對稅收規范性文件提出異議時，文件制定機關及上級機關要依法及時處理，并探索建立具體制度機制。但這項制度從未實踐過，國家稅務總局會在條件成熟時再作出更加明確詳盡的規定。
中國政法大學博士生導師薛剛凌教授認為，相對于具體行政行為而言，抽象行政行為對行政相對人的影響更大，對其規范也更加重要和必要，《辦法》中關于備案審查的改變確實比過去有進步。但薛剛凌建議，為從根本上改變備案審查監督不力的局面，有關部門應在適當時候考慮將內部審查轉變為開放式的、準司法式的外部審查，使抽象行政行為的事后審查監督更加有效。
本報北京3月2日訊
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