□社會保障總體目標(biāo)確定后，缺乏具體目標(biāo)及長期規(guī)劃

　　□政府、企業(yè)、個人的權(quán)利與責(zé)任邊界不清晰

　　□對歷史遺留問題的逃避形成制度性缺陷

　　□統(tǒng)籌層次過低問題遲遲得不到解決

　　□不同社會群體的保障待遇不公平

　　■大勢觀察■馮冰

　　社會保障總體目標(biāo)確定后，缺乏具體目標(biāo)及長期規(guī)劃

　　中共十四屆三中全會確定了中國社會保障制度改革的總體目標(biāo)是“基本建立起資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)、管理和服務(wù)社會化的完整的社會保障體系。”十四屆三中全會還提出“社會保障水平要與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)。”但到目前，具體目標(biāo)還是不明確。

　　一是缺少對不同保障層次的目標(biāo)設(shè)定。當(dāng)前我國社會保障制度中保障與保險混在一起。作為公民究竟有哪些權(quán)利，社會保障到底保障了人們的哪些權(quán)利，基本上是混亂的。哪些方面是應(yīng)該由政府保障的，哪些方面應(yīng)該由個人保障，沒有一個清晰的概念。這樣就導(dǎo)致應(yīng)該被保障部分的權(quán)利沒有被保障，不該由社會保障的卻花費了大量財力物力來保障。

　　二是缺少不同階段的目標(biāo)設(shè)定。我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展時期，什么樣的社會保障水平與什么樣的經(jīng)濟生活發(fā)展階段相適應(yīng)，以及如何適應(yīng)，有關(guān)方面并沒有一個明確的認(rèn)識，更沒有長期規(guī)劃和總體部署。這樣，經(jīng)濟社會出現(xiàn)什么問題，就趕緊出臺相關(guān)政策，難免形成“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的局面，臨時性政策多，長期性政策少，制度設(shè)計越來越復(fù)雜，執(zhí)行成本越來越高，而政策效果卻往往不盡如人意，甚至導(dǎo)致不滿。

　　政府、企業(yè)、個人的權(quán)利與責(zé)任邊界不清晰

　　我國社會保障改革是以減輕政府和國有企業(yè)的責(zé)任為起點的。但是隨著改革的不斷推進，政府、企業(yè)和個人的責(zé)任界定依然模糊不清。全國財政用于社會保障的支出占總支出的比重由1998年的5．5％增長到2005年的11．2％，年均增長29．8％。僅中央財政用于“兩個確保”和“低保”的資金投入就從1998年的96億元，增加到2005年的804億元，年均增長35．5％。各級地方政府用于社會保障方面的投入也在逐年增加。但是，與此同時，企業(yè)和個人都普遍感覺到繳納社會保障金的負(fù)擔(dān)越來越重。個人的基本養(yǎng)老金繳費比例由開始的3％逐年增加至8％，而且繳費基數(shù)也在逐年增加。人們對于社會保障制度的不滿意程度也在增加。造成這種各方都不滿意的重要原因之一就是各方責(zé)任的界定不明確。政府的錢花在哪里，老百姓并不十分清楚；企業(yè)與個人繳費有多少回報率，也沒有明確的預(yù)期。因此，政府的責(zé)任在哪些方面，應(yīng)承擔(dān)多大程度；企業(yè)與個人的責(zé)任在哪些方面，趨于何種水平，都應(yīng)該進一步明確，這樣才能真正建立責(zé)任共擔(dān)的機制。

　　對歷史遺留問題的逃避形成制度性缺陷

　　我國社會保障制度面臨兩個基本的現(xiàn)實條件：一是人口老齡化問題；一是歷史債務(wù)問題。

　　人口老齡化是指老年人口在總?cè)丝谥兴�占比重不斷增高的趨勢�?1世紀(jì)，我國已步入老齡化社會，而且老齡化程度正在加劇，養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)系數(shù)逐漸提高，養(yǎng)老保險金支付將進入高峰期。在確保離退休人員養(yǎng)老金及時足額發(fā)放的同時，養(yǎng)老保險基金收不抵支、資金短缺的現(xiàn)象日益突出，養(yǎng)老保險基金進入緊張運行狀態(tài)，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了基金赤字運轉(zhuǎn)的局面。再加上企業(yè)改制實行提前退休，使這一問題更加嚴(yán)重，直接影響著我國養(yǎng)老保險制度的運行及作用發(fā)揮。

　　歷史隱性債務(wù)是我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度設(shè)計方面存在的一個重要問題。我國社會保障制度改革始于上世紀(jì)80年代中期。此前退休的人員沒有繳納過養(yǎng)老金，也就沒有個人賬戶，此前參加工作的人員個人賬戶由開始繳納養(yǎng)老金時算起，個人賬戶不完整。因此這些人的退休費用就只能由正在工作中的人員來承擔(dān)。在歷史債務(wù)壓力下，我國養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合部分基金積累模式在大部分地區(qū)因為個人賬戶空賬運行而名存實亡。一旦我國經(jīng)濟進入平穩(wěn)發(fā)展時期，進入老齡化社會后，當(dāng)期收取的養(yǎng)老金是不可能支付得起退休人員的退休費用的。如果不能采取多種措施化解由于新舊養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型而形成的對中老年職工的歷史欠賬，未來終將會對我國社會保障制度產(chǎn)生重大沖擊。

　　目前，基本養(yǎng)老保險基金存在巨額缺口，支付壓力逐年增大，支付風(fēng)險日益凸顯。

　　統(tǒng)籌層次過低問題遲遲得不到解決

　　統(tǒng)籌層次過低問題是我國社會保障制度中一個嚴(yán)重缺陷，它引起了其他一系列問題。

　　一是各地方之間的社會保障制度不統(tǒng)一。多年來社會保障改革由地區(qū)決策，各地區(qū)分別制定僅適用于本地區(qū)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、措施，形成各地區(qū)之間繳納水平、管理方式不相同的現(xiàn)象。

　　二是區(qū)際轉(zhuǎn)移的困難。由于各地保障制度不統(tǒng)一，就使得社會保障在區(qū)際之間的轉(zhuǎn)移阻礙重重，不但省際之間很難轉(zhuǎn)移，就是省內(nèi)地區(qū)之間都難以轉(zhuǎn)移。這與市場經(jīng)濟對勞動力自由流動的要求是完全相悖的。在我國人力資源流動性不斷加強的現(xiàn)實情況下，區(qū)際轉(zhuǎn)移的困難對社會保障資金的征繳和發(fā)放都形成很大的負(fù)面影響。

　　三是各種社會保障政策缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。社會保障政策包括基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、最低社會保障等多個險種，不同險種往往由不同部門制定。然而社會保障覆蓋對象既有針對性，又存在交叉性，各種政策的出臺往往是為了解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的突出問題，不可能經(jīng)過長時間醞釀，所以出現(xiàn)了各種制度之間的矛盾與沖突。根據(jù)不同的政策可以實施不同的救助或保障標(biāo)準(zhǔn)，新出臺的政策會影響以前政策的實施。

　　四是基金管理的困難。根據(jù)我國當(dāng)前的政策，省及省以下的社會保障基金只能存入銀行，或購買國債。而一段時期以來，我國銀行和國債利率都較低，目前銀行利率已經(jīng)低于通貨膨脹率。在實際利率為負(fù)的情況下，社會保障資金事實上正在貶值。這使我國本來就嚴(yán)峻的社保資金形勢更加嚴(yán)峻。另一方面，省及省以下的社保基金管理機構(gòu)進行投資的話，安全性也難以保障。因此，要想實現(xiàn)基金的保值升值，必須提高社會保障基金的統(tǒng)籌層次，由中央一級進行統(tǒng)籌管理。

　　不同社會群體的保障待遇不公平

　　一是各地區(qū)之間的社會保障待遇不公平。中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)是勞動力的輸出地，輸出的勞動力在發(fā)達(dá)地區(qū)打工并繳納社會保障金。但是在社會保障統(tǒng)籌層次難以提高、區(qū)際轉(zhuǎn)移難以推行的現(xiàn)實情況下，他們繳納的資金只能留在發(fā)達(dá)地區(qū)，而不能帶回去。這也是造成東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會保障資金充裕，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)資金匱乏的重要原因之一，從而形成“以貧養(yǎng)富”的奇怪現(xiàn)象，使原本就不平衡的區(qū)域發(fā)展更加不平衡。

　　二是企業(yè)與事業(yè)單位、政府機關(guān)人員之間的社會保障待遇不公平。一直以來，企業(yè)與事業(yè)單位、政府機關(guān)人員之間的社會保障雙軌運行、調(diào)整機制不同，既造成了企業(yè)和事業(yè)單位政府機關(guān)在職人員之間不同的社會保障負(fù)擔(dān)，又?jǐn)U大了企業(yè)和事業(yè)單位政府機關(guān)退休人員的待遇差距，造成不公平現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)社會不滿。

　　三是不同所有制企業(yè)以及不同就業(yè)形式人員之間的社會保障待遇不公平。目前，離基本養(yǎng)老保險金覆蓋的目標(biāo)還有不小差距，為數(shù)不少的非公有制企業(yè)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、進城農(nóng)民工、被征地農(nóng)民還游離在養(yǎng)老保險體系之外，已經(jīng)參保的人員實際繳費率不高，繳費年限時斷時續(xù)。失業(yè)保險方面，工作最不穩(wěn)定的股份制企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等職工實際上沒有失業(yè)保障。工傷保險方面，當(dāng)前我國面臨高風(fēng)險行業(yè)事故率高的現(xiàn)實情況，2006年全年生產(chǎn)安全事故死亡112822人。職業(yè)病發(fā)病率在增長，2006年全國累計報告職業(yè)病676562例。農(nóng)民工受到職業(yè)傷害的問題十分突出。進入城市工作的農(nóng)民工大多在高風(fēng)險行業(yè)工作，受到職業(yè)危害的風(fēng)險大大高于其他行業(yè)從業(yè)人員，而他們又常常沒有參加工傷保險。

　　事實上，按照當(dāng)前的制度，越是需要社會保障的弱勢群體反而越因為負(fù)擔(dān)不起社會保障而無法享受到社會保障。以靈活就業(yè)與失業(yè)人員為例，沒有人替他們繳納企業(yè)應(yīng)繳納部分，而繳費基數(shù)卻要以當(dāng)?shù)厣鐣�平均工資為準(zhǔn)，因此有很大一部分低收入群體根本繳不起各類社會保障金，成為社會保障的長期欠繳費群體，從而無法享受社會保障。

　　四是城鄉(xiāng)之間的不公平。農(nóng)村人口占我國人口的大多數(shù)，然而農(nóng)村社會保障制度至今尚未形成。雖然十六屆六中全會明確提出要建立一個“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，但新型農(nóng)村社會保障制度還處于探索階段，大多數(shù)地方的農(nóng)村養(yǎng)老保險基本處于停滯狀態(tài)。還沒有形成有效的制度模式，各地的發(fā)展也極不均衡。

　　制度設(shè)計與管理的技術(shù)性問題

　　隨著社會保障制度改革的深入，我國社會保障制度設(shè)計得越來越復(fù)雜，管理成本越來越高。整個社會保障制度建設(shè)具有明顯的應(yīng)急特征，某項保障制度受重視的程度隨著不同社會群體政治呼聲的大小、部門勢力的大小或者個人影響的大小而發(fā)生變化。非制度化特征十分明顯，法制化水平不高，即使已有法規(guī)也嚴(yán)重缺乏執(zhí)法力度，部門之間、制度之間、上下級之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)，越位和缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。社會保障資金籌措不規(guī)范，對資金的管理水平有限，對社會保障資金的監(jiān)督有待改善。電子化管理水平也有待提高。

　　（作者單位：國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所）