作者：戴衛(wèi)東

　　在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成(2002)認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風(fēng)險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲。“進(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行(王國軍，2002)。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

　　一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟

　　在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

　　第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(2001)。他們認(rèn)為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩校�然后逐步擴(kuò)大其實施范圍。不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險。梁鴻(1999)在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

　　第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元(2003；2004)認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平(5226美元)時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15%。可以說，中國逐步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進(jìn)行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護(hù)。不失時機(jī)地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。基于此，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。

　　二、政府責(zé)任

　　不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運(yùn)營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認(rèn)識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

　　三、模式選擇

　　建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。

　　第一個觀點：分類分層。鄭功成等(2002)認(rèn)為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認(rèn)為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)。總而言之，在一種漸進(jìn)的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國，2005)。

　　第二個觀點：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(2005)認(rèn)為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等(2002)認(rèn)為，在中國目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，2000)。

　　第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費(fèi)，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認(rèn)為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補(bǔ)貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費(fèi)確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

　　四、籌資模式

　　目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等)則認(rèn)為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。

　　五、基金管理

　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按年度繳費(fèi)符合農(nóng)村實際，而按年度繳費(fèi)更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費(fèi)，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運(yùn)行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運(yùn)營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風(fēng)險，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，2004)。

　　但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞(2004)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費(fèi)能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單一、費(fèi)率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費(fèi)率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對此持否定意見，認(rèn)為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

　　六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險

　　對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。

　　第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認(rèn)為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄(2004)認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義，值得推廣。

　　第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。黨國英(2004)提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。

　　此外，設(shè)計一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”)，實行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分)以后，對其余部分實行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

　　“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償(因為土地的市場價格很低)，需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

　　第三個觀點：實行“三方”付費(fèi)制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補(bǔ)一點，個人繳一點”。其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30%，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會保障資金總額的40%，從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出；個人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交，集體和個人所繳資金進(jìn)入個人賬戶。他們認(rèn)為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

　　第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”。成得禮、董克用(2004)提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達(dá)不到基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

　　七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險

　　鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東，2005)。

　　(一)第一個視角，總體原則

　　第一個觀點：分類參加。鄭功成(2002)認(rèn)為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動狀態(tài))自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣�養(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

　　第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(2001)主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕�礎(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜(曹信邦，2005)。

　　第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄(2004)認(rèn)為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行。可行的方案是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當(dāng)時機(jī)，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險，以農(nóng)民個人交納保險費(fèi)為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級政府補(bǔ)貼的方式。

　　(二)第二個視角，賬戶設(shè)計

　　第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費(fèi)工資的10%繳納，員工按本人繳費(fèi)工資的5%繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費(fèi)享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費(fèi)額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5— 8年)和比例(例如繳費(fèi)額的5%)的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金(閆艾茹，2003)。

　　第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦(2003)認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費(fèi)建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時繳費(fèi)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費(fèi)分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶(帳號與身份證一致)，并可隨時查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

　　第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元(2005)提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費(fèi)門檻較低、繳費(fèi)方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想。“彈性”主要涉及個人賬戶的繳費(fèi)、政府對個人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

　　八、簡要評論

　　由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：

　　第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認(rèn)可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者(盧海元，2003)在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”(陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006)、“住房換保障”(潘岳，2006；袁友文，2006)等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

　　第二，對整體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。鑒于中國農(nóng)村社會保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體設(shè)計顯得冷落，更多關(guān)注的是對失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題的研究。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化的角度看，如果對農(nóng)民工等特殊群體先制定社會養(yǎng)老保險制度，就必須在制度設(shè)計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

　　第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。

　　第四，缺乏對非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認(rèn)為，

傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。