提高職工養老保險統籌層次的阻力及對策

　　■專家建言■盧馳文

　　我國在2000年實行基本養老保險省級統籌的任務根本沒有完成，即便在今天，離實行基本養老保險省級統籌的目標仍然相距甚遠。社會保險統籌層次過低，管理分散，限制了勞動力的流動和共濟功能。因此，提高社會保險統籌層次，實現社會保險基金省級統籌，仍是我國當前和今后一段時期社會保險制度改革的一項重要任務。

　　我國城鎮企業職工基本養老保險制度改革進展緩慢的原因何在？

　　首先，改革路徑與財政體制之間存在矛盾，沒有理順企業職工基本養老保險制度改革與財政部門的關系。換句話說，在現行的分稅制財政體制下，逐步提高基本養老保險統籌層次使各級政府的財政關系變得復雜化了。黨中央和國務院旨在推進基本養老保險的全國統籌，而改革實行逐級變遷的方式，各級政府在社會保險事業管理機構的人事、薪酬和資產方面的關系難以理順。

　　社會保險機構的資產和工作人員的薪酬說到底也是財政問題，基本養老保險統籌層次由縣級提高為地級，縣級基本養老保險經辦機構的資產和工作人員的薪酬也要由縣財政負責轉變為由地區級財政負責。如果地級統籌層次是企業職工基本養老保險統籌的最終層次，改革盡管比較復雜，那么地區財政部門也會積極支持改革，因為縣基本養老保險經辦機構的運轉經費遲早要由地區財政負責，不如趁早完成改革任務。可問題在于地級不是基本養老保險統籌層次的歸宿，不是其最終層次，連省級也不是其最終層次。負責縣基本養老保險經辦機構的資產和工作人員薪酬的財政部門，要經過三次變換，才達到由中央財政負責。每一次財政關系變換都涉及稅務、人事等部門的制度改革。

　　因此，逐級提高基本養老保險統籌層次和一步到省級相比，改革的過程更加復雜，純粹增加了一個環節，不僅浪費人力、物力和時間，還會增加改革的阻力。任何一次改革都是利益關系和權力關系的調整，在改革中利益可能要受到損害或權力可能遭到削弱的群體往往會阻止改革。增加改革的環節無疑等于增加改革的阻力，導致一些部門對于企業職工基本養老保險制度改革采取能拖則拖的態度，甚至在不能拖的情況下相互扯皮，延誤改革的進程。

　　更何況各縣市城鎮企業職工基本養老保險基金的收支情況各不一樣，也即各地縣市政府對城鎮企業職工基本養老保險財政兜底的責任也不一樣。如果某地區所轄的各縣市城鎮企業職工基本養老保險基金收支赤字較多，需要給予較多的財政補助，一旦提高統籌層次，其兜底的責任就可能轉嫁到地區級政府。地區級政府是否愿意承擔其財政補助責任？巧婦難為無米之炊，若地區級政府沒有足夠的財力，對提高統籌層次的改革就會采取消極的態度。退一步講，這兜底的責任本來是由其所轄的縣市負責，即使地區級政府有足夠的財力承擔其兜底責任，也未必愿意承擔城鎮企業職工基本養老保險兜底的責任，也即未必對提高統籌層次的改革感興趣。在提高統籌層次的過程中，如何界定縣市政府對城鎮企業職工基本養老保險兜底的責任范圍，是一個值得探討的現實問題。

　　可見，改革的路徑選擇也是非常重要的，合理的改革路徑能減少阻力和不必要的環節，能加速改革的進程。從另一角度看，企業職工基本養老保險制度的改革涉及多個部門，不是勞動和社會保障部一個部門單獨可以推進的。

　　其次，統籌賬戶基金采取平均主義的分配方式，嚴重挫傷了富裕地區參與提高基本養老保險統籌層次的積極性。1997年頒布的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》統一了養老保險待遇的支付辦法。社保新人達到國家規定的退休年齡，并且繳費年限累計為15年的，可按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶月養老金組成。其中，基礎養老金月標準為省、自治區和直轄市或者地市上年度職工月平均工資的20％。個人賬戶養老金標準為個人賬戶儲存額除以120。如果個人繳費年限累計不滿15年，退休后不能享受基本養老金待遇，則其個人賬戶儲存額一次性支付給個人。

　　基礎養老金與個人繳費多少無關，只要繳費累計滿15年，同一統籌地區的社保新人享受的基礎養老金完全一樣。統籌賬戶基金的分配方式實際上是平均主義的做法。社保中人轉制以前的連續工齡視為繳費年限，并與實際繳費年限合并計算。統籌賬戶資金按繳費15年這一條件作為分配的惟一依據，不能體現個人或地區人均對統籌賬戶貢獻的大小。而基本養老保險繳費是按職工月繳費工資作為基數的，各地區的人均月工資是不同，即各地區人均月劃入統籌賬戶的資金是不同的，提高統籌層次，對工資水平高的地區而言，這是不公平的。因此，富裕地區或發達地區對提高城鎮企業職工基本養老保險統籌層次存在消極情緒，也是完全可以理解的。

　　2005年12月頒布了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，對基本養老金的計發辦法作了如下調整：15年基礎上多繳多發，按照新的基本養老金計發辦法。參保人員在繳費15年的基礎上，每多繳一年，在原計發辦法的基礎上增發一個百分點，上不封頂。新辦法把繳費年限和基礎養老金掛起鉤來，但仍沒有與個人繳費金額掛鉤。提高統籌層次，基礎養老金待遇計發新辦法對工資水平高的富裕地區或發達地區仍然是不公平的。可以斷定：不改革基礎養老金的計發辦法，不打破統籌賬戶資金分配的平均主義做法，提高城鎮企業職工基本養老保險統籌層次的改革難以獲得富裕或發達地區的積極配合。

　　再次，各統籌地區養老金的替代率和基本養老基金節余情況各不相同，基本養老保險基金節余多的地區也缺乏參與提高基本養老統籌層次的積極性。贍養率是指離退休人員占在職工作人員的比例，各統籌地區城鎮職工的贍養率各不相同。比如，據1998年統計，全國的贍養率為0．322，其中北京為0．434，天津為0．394，上海為0．543，重慶為0．371。替代率是指離退休人員人均養老金占在職職工平均工資的比例，各統籌地區城鎮企業離退休人員養老金的替代率也各不相同。1997年年末，全國養老金平均替代率為86％，其中山東、遼寧的養老金替代率超過100％。

　　基本養老保險基金提取比例在全國大部分地區是統一的，因此，各統籌地區的基本養老保險基金的收支情況也不一樣，有些統籌地區贍養率低，選擇的替代率也比較低，基金節余比較多。一旦要提高統籌層次，基金節余較多的統籌地區不得不把節余的資金移交到上級管理機構，這是基本養老保險基金節余較多的統籌地區所不愿意做的事情。因此，在提高統籌層次之前，各統籌地區會從本地區的利益出發，競相提高養老金的替代率，導致全國基本養老金的基金節余數量大大減少，不少地區出現完全擠占個人賬戶的現象，甚至出現收支赤字。

　　提高基本養老保險統籌層次，旨在通過集中管理養老保險基金確保將來基金的收支平衡，從某種意義上講，這種改革目前卻加大了全國基本養老保險基金的收支缺口。況且養老金的替代率過高，將來要降下來是很困難的事情，各統籌地區競相提高養老金的替代率為將來養老保險制度的改革埋下隱患。再說，各統籌地區競相提高養老金的替代率，加大了各統籌地區基本養老保險基金的收支缺口，使各級政府對城鎮企業職工基本養老保險財政兜底的責任增大了，等于改革的包袱變得更重了，人為地增加了提高社會保險統籌層次的阻力。如何引導基金節余較多的統籌地區從國家的養老保險事業的大局出發，積極配合黨中央和國務院推進提高統籌層次的改革，這是一個值得深入研究的現實問題。

　　最后，大多數縣市（包括貧困地區）社會保險經辦機構的負責人也未必對提高基本養老保險統籌層次感興趣。寧為雞首，不為牛后。大多數縣市社會保險經辦機構負責人是統籌地區的負責人，能獨當一面。一旦提高統籌層次，這些負責人就要機械地執行上級的文件精神，沒有調配基本養老保險基金的權力。權力和利益是密切相關的，筆者推斷大多數縣市社會保險經辦機構負責人對提高社會保險統籌層次的改革也未必感興趣。更何況這些負責人的人事關系還是由當地政府管理，他們的薪酬福利還是由當地政府提供。

　　消除或減少改革阻力、提高統籌層次的具體策略

　　第一，減少改革環節，加速改革的進程。已經由縣級統籌提高到了地級統籌的地區，繼續完成由地級統籌到省級統籌的改革任務；仍為縣級統籌的地區，繞過地級統籌這一環節，直接過渡到省級統籌。因為各統籌地區雖在縣市范圍內進行統籌，但作為一個統籌地區，其城鎮企業職工的基本養老保險基金仍是獨立核算的，只要對縣級統籌地區基本養老保險基金的收支情況稽核審查清楚，統籌層次完全可以由縣級直接提高到省級。陜西省也正是這樣做的。

　　第二，由縣級統籌直接過渡到省級統籌，要在全省范圍內實行基本養老保險經辦機構的垂直管理，財政部門工作必須先行，必須劃清省級財政與縣市財政在改革過程中的責任界限。由縣級統籌直接躍遷為省級統籌，首先要把各縣市基本養老保險經辦機構人員的薪酬福利納入省財政體系。社會保險基金要由目前的縣級統籌向省級統籌過渡，實現社會保障基金的“四個統一”，即“統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用資金”。

　　要達到這個目標，必須對社會保險基金實行垂直化經營管理。將目前隸屬于各級地方政府的社會保險機構分離出來，組成自上而下統一管理的社會保險管理機構，擺脫地方政府的干擾，保證政令的暢通。一旦各縣市基本養老保險經辦機構人員的薪酬福利由省財政提供，就等于各縣市基本養老保險經辦機構的人事管理權實現了由橫向管理到縱向管理的重大轉變，這是非常關鍵的一步。本來這些機構人員的薪酬福利是由縣市提供，改革后由省財政提供，如何協調省財政與縣市財政的關系？這是同一個省內財政部門之間的關系，是縱向協調關系的問題。

　　除此之外，還涉及社會保險經辦機構資產所有權的變化問題和城鎮企業職工基本養老保險基金財政兜底責任的問題，這些都是需要省級財政部門協調解決的問題。提高統籌層次，與其說是社會保險體制的改革，倒不如說是各級政府財政關系的改革，這種改革不是勞動和社會保障廳一個部門可以獨立完成的，必須得到省委省政府領導的大力支持。沒有市縣政府的大力支持，沒有財政、人事和稅務等部門的大力配合，改革無法取得進展。在推行省級統籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的省市縣三級責任分擔機制，做到責任明確，各盡其職。筆者建議國務院成立專門的社會保險制度改革委員會，以協調各部門的關系。否則，改革進展依然緩慢，不知要拖到哪一年才能完成任務。

　　第三，改革統籌賬戶的基金分配辦法，調動富裕地區或發達地區參與改革的積極性。無論縣級統籌還是省級統籌，個人賬戶的資金還是屬于個人的資產，不影響人們參與改革的積極性。只是統籌賬戶基金的分配方式與人們對改革的態度有密切的關系。假設甲、乙兩縣為兩個基本養老保險統籌地區，甲縣參保員工平均月繳費工資2000元，乙縣參保員工平均月繳費工資1000元，劃入基本養老保險統籌賬戶的比例為繳費工資的20％，則甲縣參保員工人均一年劃入統籌賬戶的資金為4800元（2000×20％×12＝4800元），乙縣參保員工人均一年劃入統籌賬戶的資金為2400元（1000×20％×12＝2400元）。又假設：甲縣和乙縣繳費員工人均工資連續15年不變，甲縣參保員工人均15年劃入統籌賬戶的資金為72000元（2000×20％×12×15＝72000元），乙縣參保員工人均15年劃入統籌賬戶的資金為36000元（1000×20％×12×15＝36000元）。而社保新人只要繳費滿15年，都可以享受基礎養老金，甲乙兩縣的參保員工繳費滿15年后都不繼續繳費。提高統籌層次后，甲乙兩縣人均對統籌賬戶的貢獻相差36000元，可人均享受的基礎養老金卻完全相同，這對工資水平高的甲縣是不公平的。只有建立基礎養老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏得富裕地區或發達地區的積極參與。不過，目前已經離退休的城鎮企業職工幾乎沒有繳費記錄，即使有繳費記錄，繳費年限也很短。

　　正是因為目前繳費記錄還不能上升為統籌賬戶基金分配的主要依據，2005年12月以前縣市基本養老保險統籌賬戶的基金采取平均分配的方式，2005年12月頒布新文件改革了基礎養老金的計發辦法，但只是與繳費年限掛鉤，總體上仍是平均主義的做法。目前基礎養老金在同一個縣級統籌范圍內采取平均主義的做法，還可以行得通。但在全省范圍內，甚至在全國范圍內統籌，不同縣市的工資水平相差懸殊，若繼續執行基礎養老金平均主義的分配方式，難免要遭到工資水平高的地區的阻礙。工資水平高的地區不配合，就會大大延誤提高統籌層次的進程。因此，現階段正在建立各地區離退休人員養老金水平與其所在地區上年度平均繳費工資掛鉤的制度。這種制度沒有考慮退休人員退休前的工作流動性，一旦實現中央統籌，這種制度也有一定的局限性，會促使很多即將退休的人員到工資水平高的地區工作，然后辦理退休手續。將來則可建立退休人員基礎養老金與個人繳費金額掛鉤的制度，個人賬戶的繳費記錄可以作為推算對統籌賬戶貢獻的依據。

　　第四，在統一繳費比例和統一計發辦法的前提下，在統籌層次變遷之前，如果在不擠占個人賬戶資金的情況下，某地區城鎮企業職工基本養老保險統籌基金仍然有較多的節余資金，一旦提高社會保險統籌層次，就要對當地黨委及政府給予一定的獎勵，也要對基本養老保險經辦機構給予一定的獎勵。

　　（作者單位：中共中央黨校）