社保基金：徘徊在全面審查門前

　　□本刊記者 李北方

　　政策門檻

　　“現在還不到時候，你得等。”提到上海社保基金案，著名社會保障問題專家鄭秉文說。

　　“上海的事還沒有揭鍋，情況還不清楚。”勞動和社會保障部下屬的社會保障研究所所長何平也保持繼續觀察的態度。

　　湘財證券的養老金咨詢專家曾慶五對記者說，純粹從經濟的角度來看，上海市社保局投資的資產，比如高速公路的投資，還是業界比較看好的領域。但是，“現在的政策不允許這樣做，它違背了政策。”

　　曾慶五所說的政策，指的是國家對于基本養老基金和補充養老基金即企業年金投資管理機制的規定。國務院1997年頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(26號文)第七條規定：“基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養老保險，嚴禁擠占挪用和揮霍浪費。基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。要建立健全社會保險基金監督機構，財政、審計部門要依法加強監督，確保基金的安全。”勞動和社會保障部2004年發布的《企業年金基金管理試行辦法》(23號令)第四十六條則對企業年金的投資范圍作出如下界定：“限于銀行存款、國債和其他具有良好流動性的金融產品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業債、可轉換債、投資性保險產品、證券投資基金、股票等。”

　　按照政策，各項養老基金都禁止進入實業領域的投資。

　　回到專業層面，

　　而不是“利益輸送”

　　在上海社保基金大案中，官商勾結是一個層面的問題，讓真相大白是民意所歸，但對制度本身的問題的討論不應被掩蓋。曾慶五所謂制度過于保守的判斷，事實上早已是業內的共識。此案應該成為徹底反思和調整中國社保基金管理體制的一個契機。

　　很多專家估計，上海出了問題的是企業年金這一塊，至少也以企業年金為主。企業年金是在基本養老金之外，根據國家政策指導，企業根據自身實力建立的補充性養老金制度，基本原則是企業自愿參加，而非法律強制。由于企業年金的發展規模受當地經濟發展水平和地方政府減免稅收政策的影響，各地的年金規模發展極不均衡，目前上海企業年金發展中心管理的資金超過百億。由于全國范圍內的年金發展水平從來沒有一個官方的統計數據，所以專家對上海年金規模占全國總量的比重估計各不相同，有人說是1/6，有人則認為占到一半。于是，有專家據此將上海社保基金案視為個別現象，比如何平；但鄭秉文則認為這是個普遍現象，“性質是一樣的，余額小的出小事唄。”

　　企業年金的概念早在1991年就由國務院文件提出，1995年開始推進繳交，直到2001年才使用現在的名稱，同一筆資金此前一直叫做企業補充養老保險。而到了2004年勞動和社會保障部頒布了《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》，企業年金的管理才進入有法可依的階段。此前，企業年金的管理視同社保基金，但投資渠道放得相對開一些。

　　“《企業年金基金管理試行辦法》(23號令)是一個很好的法規，但中國的一個普遍性問題是，法律寫的都很好，卻執行不下去。”參與了23號令起草工作的林羿博士說。林羿是美國T. Rowe Price 金融集團副總裁、勞動和社會保障部“企業養老金專家顧問”，不久前在國內出版了專著《美國企業養老金的監管與管理》。林羿認為，23號令確定了對企業年金進行市場化運作的框架，對所涉及的包括受托人、賬戶管理人、投資管理人、托管人等不同的管理機構的角色和法律責任都進行規定。但問題在于像上海等地的社保局早已成立了年金中心，不理會這個法令，繼續按原有方式運營，不按要求對企業公布經營情況，于是便出現了上海式“利益輸送”的情況發生。

　　林羿說，很多地方社保局如同地頭蛇，對勞動和社會保障部的文件不予理睬，這個問題在制定23號令的時候就討論過了。據悉，勞動和社會保障部方面在上海社保基金大案曝光之前，就已下定決心進行整頓，考慮請國務院下發文件，要求各地立即執行23號令。可能的步驟有二，首先要對各地社保局掌管的企業年金進行清產核資，披露自建立年金以來的操作情況，這個過程可能需要一到兩年。接下來，就要啟動地方社保局從企業年金的運作中退出的程序，對企業年金進行市場化操作。勞動和社會保障部在2004年確定了37家金融代理機構具備企業年金托管人資格，地方社保局退出后，讓建立年金的企業直接委托這些金融機構進行投資。

　　“需要大思路”

　　中國的社會保障體制是獨特的，著名社保專家、全國人大常委鄭功成說過，這在世界上是前無古人、后無來者的。在世界范圍內，只有中國在已經有一套完整的社會保障制度條件下再全面打破，進行顛覆式的變革，所以可想而知它是非常艱難的。

　　作為補充養老金的企業年金，即便在上海這個發展程度最高的地方，其覆蓋率也不過10%左右，可以說牽涉面并不廣。與此相對應的基本養老基金在體制上存在的問題，波及的人群就更廣泛了，一旦出現問題，影響的將是老百姓對整個社會保障機制的信心。

　　現行的社會保障機制建立之初，社保部門收繳上來的基金，直接由社保經辦機構來管理，缺乏外部的監督；而且社保部門直接從基金中提取管理費，作為辦公費用，管理費如何管理也沒有明確的法規。社保基金實行地方統籌，出于保值增值的壓力，有些地方就把手頭可以動用的資金拿去投資，直接挪為他用的情況也不鮮見。1997年，中央電視臺報道了四川挪用社保基金蓋辦公樓的事件，刺激中央出臺了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(即26號文)，對社保基金實行收支兩條線，在財政建立專戶，社保部門需要發放養老金要給財政打報告，這就使得用錢的不直接管錢。26號文同時還將社保部門的辦公經費完全納入財政預算，不再從基金中提取管理費。同時，文件還對資金的投資方式作出嚴格限定，只能存入銀行或者購買國債。在隨后掀起的清查風暴中，各地一共查出70多億元的違規資金，大部分已經追回。

　　中國社會保險學會副秘書長張樹新對記者說，這個規定在理論上卡死了社保基金被挪用的空間，他據此認為，1998年以后社保基金單純被社保部門挪用的可能性很小。他擔心的是對財政專戶沒有有效的監督。

　　基本養老金又分社會統籌和個人賬戶，統籌部分用于現收現付。由于統籌部分存在缺口，1993年開始建立的個人賬戶資金在各地都被挪用作當期支付，導致了大量空賬的存在。從2001年開始，國家在遼寧試點做實個人賬戶，今年初開始，試點推廣到8個省市區。個人賬戶一旦做實，就會產生一大筆閑置資金，其保值增值問題即凸現出來。“做實是一個方面，另一個就是做實之后你怎么辦，我認為應該有個政府主導的思路在里面。”西南財經大學社會保障研究所所長林義教授說。

　　據張樹新介紹，社保體制改革時承諾的養老金替代率是58.5%(替代率指退休時領取的養老金與前一個月工資的比率，如果工資為1000元，養老金則應為585元)。目前的養老金由三部分組成，統籌部分、個人賬戶和過渡性補貼，過渡期結束后，養老金只由前兩部分組成，58.5%的承諾替代率是指由兩部分組成的養老金要達到的。替代率的高低取決于個人賬戶的投資收益率，如果不改革目前只能存銀行和買國債的投資方式，即只能維持在1~2%的收益率，那么目標替代率只能達到45%左右。張樹新的測算是，要順利完成過渡，達到58.5%的替代率，個人賬戶的年平均收益率必須達到6%以上。

　　社保基金的保值增值是專業人士的共識，但在方式上專家們卻各有看法。張樹新就認為，要取得高收益率，不在股票市場上占有一定的比重是不行的，因為其他市場都是定息的。他還說，必須克服對股票市場的恐懼，社保基金投資追求的應該是長期的收益率，而不要太在意某一年的跌跌漲漲。

　　林義教授則不信任股票市場。他不久前參與了國家自然科學基金的一個項目，研究社保基金和

資本市場的互動。林義認為，中國的資本市場不能令人滿意，靠資本市場只有死路一條，這也是國家不放開投資的一個原因。他的意見是國家需要拿出“大的思路”，成立一個國家級的部門統籌運作并承擔最終的責任，比如發行定向的國債，有意識地提高利率；另外應考慮投資國家建設，在經濟發展中解決保值增值問題。

　　林義批評了“社保基金入市”的提法，認為這是不成立的，美國的養老金統籌全部用于購買國債，根本沒有任何其他形式的投資。目前美國的社保體系中是沒有個人賬戶的，據在美國工作的林羿博士介紹，目前美國國內關于社保體系改革的爭論也涉及建立個人賬戶，而一旦建立個人賬戶，其投資必然要借助于金融市場。

　　最近，鄭功成教授在接受采訪時對社保基金保值增值提出的看法，在某種程度上與林義教授不謀而合，他說，社保基金增值要著重考慮實業投資，比如投資三峽、

南水北調、高速鐵路等，既安全又有較高的收益回報，這顯然較只注意銀行與國債或者股市要好得多。

　　對社保基金使用情況的審計是今年國家

審計署的一個工作重點，上海社保基金案曝光之后，清查的力度有望進一步加大。張樹新認為，社保基金管理政策已經收得很緊了，他擔心的是，原來各界一直在呼吁的放開投資渠道問題，是不是會由于上海這個事進一步延遲提上議事日程的速度。

　　社保基金是老百姓的“保命錢”，嚴查違規使用、打擊腐敗是眾望所歸，但希望不要擴大到其他領域，延遲社保基金保值增值渠道的討論。因為保值增值不力，養老金的發放就要靠財政補貼，最終還是老百姓掏腰包。