中小企業信用擔保制度的國際經驗

　　■王召

　　內容提要：目前，世界已有約100個國家和地區建立起自己的信用擔保體系，成為一種擴大中小企業融資的長期通行模式。由于這些擔保機構的資金來源、管理模式、擔保比例、放大倍數以及擔保費率表現各異，因此它們的運行績效也有很大差別。本文將在借鑒國際經驗基礎上，力求為我國信用擔保體系的制度設計在風險與覆蓋面之間找到一個較好結點，健

全信用擔保體系。

　　一、中小企業信用擔保制度的起源

　　信用擔保體系作為化解中小企業融資困境的一種重要中介機構，在國際上已經有比較悠久的歷史和成熟的經驗。而且，一國的經濟發展水平越高，其社會信用環境也越好，中小企業信用擔保制度建設也越成功。

　　中小企業信用擔保制度建設在國際上已經有近70年的歷史。早在1937年，日本首先在東京建立地方性中小企業保證協會，將對中小企業的信用評估和融資擔保相統一，成為中小企業信用擔保的雛形。1953年，美國成立小型企業署，不但為中小企業發展提供咨詢服務，而且也為中小企業提供貸款和貸款擔保。此后，德國于1954年、加拿大于1961年也建立自己各自的中小企業擔保體系。

　　信用擔保制度在各國逐步登陸與公眾對中小企業的認識是密不可分的。從20世紀60年代末期和70年代初期開始，越來越多的統計數據開始挑戰通過企業規模增加來實現效率提高的觀點。由于中小企業的發展開始受到各國關注，中小企業貸款擔保體系相應如雨后春筍般建立起來。緊隨日本、美國、德國和加拿大之后，歐洲國家英國、法國、意大利、西班牙、比利時、荷蘭、芬蘭、奧地利、瑞士、盧森堡、葡萄牙、匈牙利、波蘭、保加利亞，亞洲國家中國（包含大陸、臺灣和香港）、印度、韓國、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓、尼泊爾，非洲國家埃及，也紛紛建立起自己的中小企業信用擔保體系。據不完全統計，目前已經有大約100個國家和地區建立起超過2250個信用擔保機構。（見表1）

　　出于加強中小企業信用擔保機構國與國之間的交流的需要，相應的國際組織也應運而生。1988年，亞洲首先成立了世界上第一個中小企業信用擔保領域的區域性合作組織，即亞洲中小企業信用保證制度實施機構聯盟。1994年，歐洲投資基金建立，總部設在盧森堡，為中小企業提供信用擔保服務，刺激投資增長，創造就業機會。從資金運作模式來看，其資金由歐洲投資銀行和歐盟15個成員國的銀行以股權形式提供，并且從15個成員國中選擇25家商業銀行作為協作銀行，一旦發生風險，歐洲投資基金與協作銀行各自承擔50％的責任。1996年，美洲已經開展中小企業信用擔保的國家就相關問題進行經驗交流，尋求區域性合作。總而言之，信用擔保制度在各國普遍存在充分說明（如表1所示），它是促進中小企業融資的長期有效形式，而絕非是一種過渡業務。（見表2）

　　二、中小企業信用擔保體系與政府之間的關系

　　1．大多數國家信用擔保資金離不開政府出資

　　按照籌集資金方式的不同，世界各國信用擔保機構分為政策性信用擔保機構、互助擔保機構和商業擔保機構。由于中小企業信用擔保是一種高風險行業，而且與保險公司的運作模式有很大不同。因此，能夠在相當長時段內存在的擔保機構，大多都屬于第一種類型。眾所周知，當今世界各國政府已經把發展信用擔保視為扶持中小企業融資的有效手段，其特征就是信用擔保體系往往由政府出資或資助建立。在美國，小型企業管理署的資金來源主要由聯邦和州政府分擔；在日本，信用保證協會的資產包括兩大部分，其中基本資產部分通過政府出資、金融機構捐款和累計余額實現，而借入資產部分則通過從國家和地方借入資金實現；在韓國，中小企業信用保證基金主要由金融機構出資，其余部分則依賴政府出資和累計余額。

　　為了分散擔保活動的風險，大多數國家擔保機構資金并不惟一來源于政府。對于那些擔保體系歷史悠久的發達國家來說，出資人除了國家和當地政府之外，還包括貸款機構（例如銀行）和中小企業，共同分擔擔保活動的風險。與之相反，發展中國家擔保機構的資金來源相對單一，捐資人和政府資金是最主要的資金來源，銀行出資相對較少，而由中小企業或者中小企業組織出資就更為罕見。（見表3）

　　除了政策扶持型信用擔保之外，一些國家和地區也采用互助擔保作為有益補充。這類擔保機構的主要特征是自我出資、自我服務、自擔風險、不以盈利為目的。但是，世界上也有數量很少的國家，其信用擔保體系僅具互助擔保的特征。例如，埃及由銀行、保險公司及中小企業共同組成中小企業互助擔保公司，而葡萄牙則有中小企業協會。

　　2．政府未必直接出面從事擔保業務

　　雖然世界上大多數信用擔保機構都離不開政府資金的參與，但這并不意味著政府直接出面參與貸款擔保業務。作為政府機構，美國小型企業署同時也是中小企業信用擔保的實施者。換句話說，美國信用擔保制度是典型的政府直接操作型。目前，采用這類體系的國家和地區還包括加拿大、英國和中國香港等。

　　與之相對應，包括德國、法國、意大利、奧地利、日本、中國大陸和中國臺灣在內的一些國家和地區，采用的是市場操作型信用體系。其特點在于，信用擔保機構由獨立于政府之外的法人實體進行操作，政府部門不能直接從事和干涉具體擔保業務。截止到目前，政府直接操作型和市場操作型擔保制度到底孰優孰劣并無定論。因此，究竟采取何種操作類型主要取決于本國實際需要。

　　政府直接操作型和市場操作型擔保體系也分別引出了兩種不同的擔保資金運作模式，即權責制擔保體系和實收制擔保體系。就美國小型企業署而言，由于身兼政府職能和擔保職能，它對自身的擔保活動也必然承擔無限連帶責任，這是一種典型的權責制信用擔保體系。它的基本特征是擔保機構以事前承諾作為保證的事后補償；一般對協作銀行采取授信管理；發生損失后由銀行向擔保機構申請補償。由于擔保機構以政府身份進行工作，不利于擔保風險的事前控制。但是，它卻可以給中小企業申請擔保帶來很大便利，協作銀行的責任心相對較強。此外，由于政府不必事先出資，減輕了當期財政資金的支出壓力。

　　而日本的地區性信用保證協會及信用保險中央公庫是典型的實收制信用擔保體系。它的基本特征是擔保機構以實有資金作為保證的事前保證；將擔保資金存入協作銀行；發生損失后由專門賬戶直接撥給銀行作為補償。與權責制信用擔保體系相比，中小企業申請擔保手續復雜，而且如果責任不夠明確，協作銀行也有可能發生轉嫁貸款風險行為。當然，實收制信用擔保體系的優勢也十分明顯：政府僅以出資額對擔保機構承擔有限責任，擔保機構以擔保資本金為限承擔風險，是否為企業提供擔保主要取決于擔保機構。因此在實收制信用擔保框架下，政府、擔保機構、銀行和企業之間的關系比較明確，有利于擔保機構獨立進行市場化運作和擔保風險的事前控制。顯而易見，權責制擔保體系和實收制擔保體系各有利弊。一個國家究竟選擇哪種體系，關鍵在于對某種擔保體系的優點在多大程度上認可，對其缺點在多大程度上回避。

　　三、中小企業信用擔保、再擔保機構與金融機構之間的關系

　　1．合理的信用擔保比例的選擇有助于控制擔保風險

　　從世界各國擔保機構的擔保范圍來看，雖然比例各不相同，但卻沒有哪個國家的擔保機構為中小企業提供全額擔保。一般來說，擔保和再擔保機構承保的比例越高，銀行向中小企業提供貸款的規模就越大，貸款風險也隨之上升。

　　就美國而言，小型企業署總部和地方分支機構在開展擔保活動時并非再擔保關系。因此，美國的信用擔保體系只有一個層級。按照有關規定，小型企業署最多為中小企業提供100萬美元的短期或長期貸款擔保，并且擔保比例大約為75％，此外的部分均由協作銀行承擔。美國的信用擔保制度十分高效，其制度設計一定程度調動了銀行的積極性，有利于金融風險的防范。

　　與美國不同，大多數國家的都具有兩層以上的擔保體系。以日本為例，在直接參與信用擔保的中小企業信用保證協會之外，還有中小企業信用保險公庫，它們一方面為信用保證協會提供再擔保，另外一方面也為信用保證協會提供無息或者低息貸款，確保信用保證協會的正常運行。對于一般貸款，擔保限額為2億日元，擔保比例為70％；特別小額貸款不需要抵押品，擔保限額僅有1000萬日元，擔保比例為80％。由于存在多級擔保，日本初級擔保承擔的擔保責任有限，而且商業銀行局限于向中小企業提供貸款，并不承擔信用風險。當經濟處于上漲周期時，上述作法容易導致商業銀行盲目擴大貸款規模，道德風險隨之上升。一旦經濟步入低谷，將給擔保公司造成巨大虧損。

　　通過上面的分析，就不難理解為什么公眾對擔保制度可能造成的道德風險問題如此擔憂。實際上，一旦清楚貸款損失的相當大一部分將由擔保機構賠付，作為銀行來說，嚴格收回貸款的決心就會弱化；作為企業來說，歸還貸款的承諾也經常不被履行。因此，好的擔保體系制度設計必須盡量降低銀行和企業的道德風險：一方面，即使中小企業能夠提供的抵押品并不足以使得銀行批準它們的貸款申請，也要讓它們盡其所能提供；另一方面，一定要考慮到為中小企業貸款的附加風險，按照常規假定風險低于20％顯然是不行的，銀行有必要將貸款風險預期調整為25％－40％。

　　但是，信用擔保活動過度強調風險控制也不易成功。20世紀90年代，馬來西亞和印度尼西亞的信用擔保體系開始關注擔保風險，并為此引入新的擔保計劃。這使得商業銀行努力回避貸款風險，以利潤最大化為經營目標。商業銀行利用其負責信用擔保計劃的便利，主要為規模較大或者已經成型的企業提供擔保。結果，雖然貸款規模大幅上升，獲得信用擔保的中小企業數量卻顯著下降。

　　總而言之，開拓中小企業信用擔保，既要適當控制風險，也要兼顧中小企業利益，合理設計擔保和再擔保機構與金融機構之間的責任劃分。

　　2．合理的擔保費用和放大倍數有助于增強信用擔保的覆蓋面

　　信用擔保的費率和放大倍數也是擔保活動的重要參考指標，直接關系到一個國家信用擔保的覆蓋面和影響力。

　　從信用擔保收費來看，費用過高，中小企業的貸款成本會顯著上升；費用過低，不利于擔保機構開展市場化的經營，也不利于擔保活動的可持續性。雖然有些國家擔保機構并不直接對中小企業貸款擔保收費，但經常是通過銀行轉嫁給它們。目前，世界各國擔保收費的費率通常在1％－2％之間。在大多數情況下，即使貸款擔保申請并未獲得擔保機構認可，部分申請費用也不返還，這些費用被視為企業篩選和擔保項目評估的成本。當然，費用再高很可能會導致中小企業在擔保申請面前望而卻步。

　　從各國擔保收費的實踐來看，美國和加拿大收費最高，分別達到4％左右和3％。而法國和中國擔保收費較低，分別僅有0．6％和0．5％左右。雖然美國擔保收費顯著高于中國大陸，但其信用擔保體系遠遠要比我們成功；與此同時，目前中國臺灣和中國大陸擔保收費均在0．5％左右，但是中國臺灣的信用擔保體系顯然更為成熟。由此可見，擔保費率是一個國家信用擔保建設的重要參數，但其最終成功與否并不簡單取決于費率高低。

　　從信用擔保的放大倍數來看，放大倍數過大，不利于金融風險的控制；放大倍數過小，不利于提高擔保機構的效率，扶持中小企業貸款的作用也相對有限。影響信用擔保放大倍數的因素很多，首先，擔保機構成立的時間以及擔保機構與銀行之間的相互信任非常重要。在多數情況下，一些國家的擔保機構之所以無法達到較高的放大倍數，并不是出于回避風險的考慮，而是因為中小企業對擔保需求不足或者是貸款機構在充分利用擔保機構問題上表現勉強，此外，一些貸款擔保的潛在使用者對擔保機構的存在和運轉缺乏信息，忽略了它們的存在（見表4）。隨著時間的推移以及擔保機構與銀行彼此信任的加深，信用擔保的放大倍數會逐漸增大。一般而言，對于一個已經運轉5年的擔保機構來說，5倍的放大率是一個比較合理的水平，而對于一個已經運轉7－10年的擔保機構來說，則放大倍數可望達到10倍左右。信用擔保放大倍數的增加是一個漸進過程，過快擴張擔保數量和放大倍數，只會使銀行積聚更多的風險，造成更大的貸款損失。（見表4）

　　其次，擔保機構的放大倍數也與其資金來源和擔保層級有關。目前，世界各國信用擔保的放大倍數大約在10倍左右，但是日本和美國擔保機構的放大倍數卻大大高于一般國家，對中小企業的發展起到強有力的支撐作用。一方面，日本屬于多級擔保體系國家，隨著擔保層級的增加，由于再擔保的風險分散作用，最后實現的擔保倍數也顯著增加。另一方面，美國屬于單級擔保體系國家，但是它采用政府直接操作型、權責制擔保體系，這實際相當于擔保機構有了強大的資金來源作后盾。信用擔保不同于商業保險，屬于高風險行業，如果沒有政府的積極參與實際很難成功，而政府直接操作型和權責制恰恰有力調動了政府在擔保活動中的積極性，從而使擔保倍數明顯提高。（見表5）

　　四、政策建議

　　1．信用擔保體系的設計是一個復雜的多元函數

　　信用擔保體系成功與否取決于眾多因素。首先，如何界定擔保機構和政府、銀行和企業之間的關系，擴大擔保覆蓋面，將是一個繞不開的話題。政府過度參與、銀行不擔風險，雖然可以帶來信用擔保的短期擴張，長期卻可能因為壞賬過多而無法持續。當然，一味追求低違約率和高回收率的制度設計，也容易使信用擔保裹足不前。因此，為了提高擔保機構的效率，有必要對其成本和收益進行分析，并且保證擔保活動的收益大于擔保活動的成本。

　　其次，一個國家信用建設歷史的長短直接影響著信用擔保活動的風險，這也是我們不得不考慮的問題。即使擔保和再擔保機構的擔保比例很高，歷史長的國家擔保風險也不會太高。以日本為例，其擔保體系已經有50年以上歷史，并且擁有發達的數據庫系統，能夠提供與客戶或者交易相關的大量信息。由于長時間積累經營管理經驗，日本信用擔保機構就可以不斷調整，適應中小企業的融資需求。

　　總而言之，信用擔保制度優劣是一個非常復雜的多元函數，擔保機構政府出資比例、擔保機構管理運行模式、信用擔保比例、放大倍數以及擔保費率等等，實際是互為聯系的一個統一體，在制度設計時需要進行綜合考慮，以求在擔保風險和擔保覆蓋面之間找到一個較好的結點，這也是完善我國信用擔保體系的總原則。

　　2．我國信用擔保制度建設應當以防范風險為出發點

　　由于我國過去實行計劃經濟，金融被長期視為“二財政”，造成金融體系的大量呆賬、壞賬。為此，我國政府多次為金融體系注入新的資金，化解金融風險。1998年，

　　國際經驗表明，任何國家信用擔保體系的成功都離不開政府資金的參與，完善我國中小企業信用擔保體系同樣不應拒絕政府資金。但是，政府資金和擔保機構之間不應形成預算軟約束關系。中央政府和地方政府每年為再擔保機構投入多少資金，除了應當作到心中有數之外，也要受到社會的廣泛監督，硬化預算約束，避免重蹈計劃經濟時代的覆轍。而在信用擔保體系運行模式選擇上，我國現階段也不應采用政府直接操作型和權責制。雖然美國小型企業署是政府直接操作型和權責制的一個成功案例，但是由于政府對擔保機構承擔無限責任，不利于擔保風險的事前控制。當然，隨著金融風險控制能力的整體提高以及金融體系不良資產的逐步削減，若干年以后小型企業署也是我國值得參考的擔保模式。

　　需要補充說明的是，在政府有限參與信用擔保體系的同時，銀行系統也不應掉隊。具體說來，就是要銀行在信用擔保過程中一定比例承擔風險。換句話說，使銀行變為擔保機構的大股東，完全將信用風險交給擔保機構一家決策的日本模式并不適用于中國。當然，擔保、再擔保機構以及銀行承擔風險的比例不應是一成不變的，可以隨著時代發展的需要不斷進行動態調整。

　　3．我國信用擔保制度建設應當以擴大覆蓋面為落腳點

　　如果說適度控制擔保風險是我國信用體系建設的出發點，那么擴大覆蓋面將是我國擔保體系建設的落腳點。這是因為，信用擔保制度的建設是為擴大中小企業融資服務的，如果信用擔保不能達到一定覆蓋面，對中小企業融資的影響就會微乎其微，從而失去其本身存在價值。

　　對比國際、國內信用擔保機構的放大倍數，可以看到，目前我國放大倍數不但遠遠低于美國和日本等發達國家的放大倍數，而且也低于國際通行水準（10倍左右），影響了單位資金的擔保數量，加上本來擔保資金就捉襟見肘，使得全社會中小企業貸款擔保的覆蓋面更加有限。所以，我國信用擔保機構應當在適當擴大擔保資金放大倍數上下功夫。但是，我國目前仍然處于非征信國家行列，信用環境遠不及美國和日本完善。盲目擴大擔保資金放大倍數至50－60倍，只會造成巨大的擔保風險。擴大信用擔保倍數需要多管齊下，一方面，要在時機允許條件下發展再擔保體系，分擔擔保機構的金融風險；另一方面，要注意不懈積累擔保經驗，密切與銀行以及中小企業之間的關系，逐步擴大擔保倍數。隨著我國各項制度的完善，與信用擔保發達國家擔保倍數的差距勢必將不斷縮小。

　　作為一種有益補充，為了合理擴大信用擔保的覆蓋面，我國也可以比照韓國信用擔保基金模式，建立信用調查研究部門。一方面，信用調查研究部門可以作為擔保機構外部征信公司和評級機構的必要補充，另一方面，信用調查部門又可以成為擔保機構內部的直接助手，了解申請擔保的中小企業，擴大確有擔保價值的中小企業貸款擔保的放大倍數。

　　最后，作為擴大中小企業融資的手段之一，中小企業信用擔保不是萬能的。國際經驗早已表明，真正能夠獲得擔保的中小企業貸款畢竟是少數。因此，擴大中小企業融資，我國還應多條腿走路。

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